王星:制度优化促本土技能形成
2017年05月17日 08:31 来源:《中国社会科学报》2017年5月17日第1208期 作者:王星

  近些年来,很多社会学者的实证研究指出,并没有证据显示人力资本投资与社会不平等(尤其是劳动力市场上的分层)程度之间存在直接关联。而且更为重要的是,虽然大家都认可国家公共财政对教育投资是提升弱势社会群体教育获得、进而改善社会不平等程度的重要手段之一,但这并非是必然结果,而是需要其他重要的制度条件作为支撑。其中,技能形成体制就是一项重要的支撑性制度安排。越来越多的学者认识到,它既是推进国家创新的基础制度安排,也是工人群体分享发展成果、融入社会的基本路径,是调和经济增长与社会平等冲突的有力工具。

  国家创新类型区分技能形成体制

  从广义上来说,一个国家的技能形成体制可以等同于教育体制。不过,很多时候,学者们使用的技能形成体制多属于狭义上的,指的是劳动力技能培训体系,包括职校教育体系和在岗教育体系。本文采用狭义技能形成体制概念。

  在早期的研究文献中,由于划分标准的差异,不同学者对技能形成体制类型也有不同的界定,比如索斯凯斯等人将之划分为低技能形成体制与高技能形成体制,英国和德国分别是典型代表。也有根据技能培训空间来划分的,分为基于技校的技能形成体制与基于车间的技能形成体制。目前,比较有共识性的是根据技能供给和积累的方式,将技能形成体制分为三种类型:国家主义技能形成体制、市场主义技能形成体制以及集体主义技能形成体制。在这三种技能形成体制下,国家创新类型等方面呈现出较大差异。

  国家主义技能形成体制,顾名思义,是指由国家直接投资和主导的技能培训机制。该技能形成体制具有如下主要特征:国家大力支持职业技能培训,公共财政是技能培训的主要投资方,教育培训公共经费开支在GDP中的占比高;技能培训主要由各类职业技校提供,企业在技能供给中的角色被边缘化,参与度和积极性均较低;技能培训内容多是强调通适性的一般技能,职业技校的课程安排也多是依此做标准化的安排;强调流动性和开放性,致力于打造职业教育与学术教育之间的制度连接机制,鼓励职业教育劳动力向学术教育流动。

  市场主义技能形成体制是指技能供给和积累主要依赖市场机制调节的制度类型。在该体制下,无论是劳动力的技能学得,还是企业雇主对技能劳动力的获取,多是通过市场机制实现的,可以概括出如下特征:相较于学术教育,国家对职业教育的投资占比较低,受训者和企业是技能培训的主要投资者;属于典型的以技校为基础的供给体系,各类职业技校和社区学院是技能培训的主体;技能培训内容也多是强调通适性一般技能,但市场应用导向强烈,根据企业技能需求及时调整课程内容;技能劳动力之间就业竞争激烈,职业教育的社会地位较低,职业教育与学术教育之间融合程度也较低,存在着文化传统和制度上的区隔。

  不同于上述两种技能形成体制类型,集体主义技能形成体制是一种国家卷入和企业卷入程度都比较高的制度安排,具体表现出如下五个方面的特征:国家和企业分担技能形成的投资,一方面国家对职业教育公共财政投入较大,另一方面企业也乐意分担技工的大部分培训成本;双轨技能培训体系是主要的技能供给方式,职业技校与车间培训被整合成一体且分工明确,技校主要提供理论学习,而车间主要提供技能实操训练;技能培训内容是标准化的,所培训的技工是面向全国性劳动力市场的技能需求;不过,与市场主导的技能形成体制不同,由于企业卷入程度高,该体制能够较好地整合企业一般技能和特殊技能的需求;中介组织作用较大,国家赋权于企业或工会组织,授予其行业协会或工会组织准公共性权力,共同参与对技能形成体制的管理,从而形成三方管理架构限制职业教育与学术教育之间的流动,集体主义技能形成体制多会在一定程度上设置制度以限制技能劳动力在不同教育体系之间的流动,这一点德国最为明显。

  技能形成体制类型

  影响经济社会后果

  不同的技能形成体制类型会导致不同的经济社会后果。在国家主义技能形成体制下,国家对教育的公共财政再分配功能减弱了家庭先赋性因素对劳动力社会不平等的影响,劳工间技能工资级差小,劳工阶层社会平等程度最高。但这种技能形成体制下,由于企业卷入程度低,技能不匹配问题比较严重,导致劳动力市场僵化进而容易带来年轻就业者高失业率。

  在市场主义技能形成体制下,更强调社会个体与企业在人力资本培育上的责任,国家公共财政投入比例低于私营部门。强调通过拉大技能工资级差以增强技能工资溢价,从而提高劳动力市场的弹性,这可以拓展青年人就业机会,有助于培育国家激进型创新产业(比如信息产业)所需要的强调灵活和创意的劳动力。不过,在这种技能形成体制下,工人阶层社会不平等程度很高,容易激化社会矛盾,影响社会稳定。

  在集体主义技能形成体制下,强调国家干预与市场自治的均衡,组合主义式工资认定机制:一方面在保证劳工高水平工资的同时,也使制造业岗位对青年人保持了很强的吸引力。另外,通过压缩技能与非技能工人之间的工资级差,抑制了技能工资溢价过度膨胀,这使工人阶层社会平等程度较高。企业雇主与劳工之间联合使劳资关系融洽,双方在技能培育上能够达成可信承诺关系。高技能劳动力供给持续,有利于国家累积性创新能力的培育。不过,这种技能形成体制也会在一定程度上抑制青年人就业机会,且对中介性经济社会组织的依赖程度很高。

  由此可见,在实践中,不同技能形成体制下的政策措施也是不同的。从全球来看,三种技能形成体制各有利弊,能够形成不同发达国家各自的比较制度优势。

  探索本土技能形成体制

  反观中国的技能形成体制,我们目前尚无法找到合适的概念将之归类。笔者始终认为,除了学界需要努力建构本土学术概念以克服诸如“例外主义”的解释困境外,我们必须承认,一些共识性的经济社会规律同样也是作用于中国的。对中国技能形成状况进行简单的制度分析后,我们就会发现,这其中存在着诸多的冲突之处,在如下几个方面体现最为突出。

  一方面中国将制造业创新提升为国家战略,但同时却不断强化技能劳动力市场的自由弹性,用工短期化与“挖人”外部性将会从根本上破坏制造业创新所需要的技能累积基础。

  一方面中国在强调职业教育对于国家创新能力建设的重要性,但同时却在不断扩大高等教育的招生规模,甚至还出台政策增强职业教育向学术教育的流动性,这使职业教育沦落为“差生”教育,无力为产业升级提供匹配的高技能劳动力。

  一方面在抱怨职业技校生产的技能与企业需求脱节,但同时却只是简单引介他国经验(如德国双轨制)作为解决之道,而没有相应地将技能考核和认证权力等准公共权力赋予工业自治组织,如行会和工会,这导致中国企业雇主和工人无兴趣也无动机参与到整个技能形成体制建构之中。这种缺乏制度反思的经验引介使我们往往只拾皮毛而不知其本,导致他山之石无法攻玉,无助于解决中国技能不匹配引发的“技工荒”等迫切的现实问题。

  一方面不断设计和开发多种培训课程与项目以期培育满足中国制造业技能需求的技工大军,但同时却又不断拉大技能工资级差,增加技能工资溢价,忽视对基层产业工人的权利保护,这不但使技能劳工内部的两极分化现象严重,而且还使基层产业工人沦为社会弱势群体,基础性技能岗位对年轻人越来越缺乏吸引力。

  笔者以为,这些制度冲突使中国技能形成体制处于很强的碎片化状态,目前已成为阻碍中国劳工保护及国家制造业创新能力提升的深层制度根源。在将来的发展历程中,如果不进行政策创新以调和技能形成体制内在制度冲突的话,那么将会催生更为严重的经济社会后果。

  (本文系国家社科基金一般项目“国家技能形成体制与劳工社会保护”(16BSH068)阶段性成果)

  (作者单位:南开大学周恩来政府管理学院)

责任编辑:韩慧晶
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