伴随着灾害风险的日益严峻，传统应急管理模式的局限性日益显现。相对而言，基于社区的灾害风险网络治理优势更为明显，推进灾害风险治理模式转型意义重大。

　　当前应急管理模式的局限性

　　从管理理念、组织机构、管理机制三大基本要素来看，当前应急管理模式的局限性表现在以下方面。

　　1.管理理念落后。长期以来，我国政府部门、社会组织和社会公众均以为应对突发事件是政府和专业人员的职责。公众危机意识、风险防范意识、主动参与意识薄弱，自救、互救知识和能力低下。在社区层面，社区居委会工作人员持消极被动应急理念，仍将应急管理视为一项行政任务与负担，其工作重点在于根据区政府、街道办的指示开展相应消防工作，按照市、区、街道办的要求制定相应应急预案、开展应急演练与应急宣传。社区应急管理重事中应对、事后处置，而轻事前预防。

　　2.应对主体错位，公众参与不足。在长期的灾害风险管理中，我国形成了自上而下的、行政命令型的应急管理模式，即政府统一领导、分类别分部门应对突发事件的应急管理体制。在灾害风险应对中，政府是灾害风险应对的主体，发挥主要作用。遇到重大突发事件，通常成立由政府主要领导任总指挥的临时性应急机构，指挥协调公安、消防、医疗、交通、防洪、防震、供水、供电供气、城管、环保等专业应急机构及救援中心。调查发现，基层单位如乡镇街道、社区等缺乏应急管理的专门机构和专职人员，一般由乡镇街道、社区主要领导兼职担任“应急专干”，社区楼栋长、党员等担任“信息员”。目前在动员社会力量，特别是受灾群众参加防灾抗灾救灾工作方面，发动工作开展得不全面，发动范围不够广泛，发动程序不够健全，公众力量没有得到充分发挥。在社会捐赠方面，相关优惠政策不够健全，救灾应急捐助机制不完善，志愿者组织、社区组织与团体、居民等参与积极性不高，参与程度极低，应对能力低下。公众参与不足客观上影响了灾害救助的社会动员工作。

　　3.管理机制不协调。我国应急管理机制以政府为中心，应急管理机制具有自上而下、“命令—控制”的特点，尚未形成有效的应急管理联动机制。临时应急管理机构部门如应急管理领导小组、专业应急机构、救援中心、专业协调委员会、指挥部中心等政府主体担任综合协调、指挥命令的角色。在灾害风险应对工作中，各级政府及相关部门能及时向灾区派遣救灾工作组，有利于应急处置决策，有利于指导地方抗灾救灾工作。但有时工作组数量过多，工作内容和时间存在交叉，相互之间协调沟通不够，造成地方政府在应急期间反复接待、多次汇报，一定程度上分散了基层政府抗灾救灾工作的精力，影响了应急工作效果。同时，部门之间的灾害监测预警信息共享机制不完善，交换传递效率低下。

　　当前，我国社区层面的应急管理机制十分薄弱，灾害风险应对中，社区等基层单位往往只是服从上级指挥、执行命令，被动完成任务。而政府与社会之间合作互助不够，与社区公众等受灾主体沟通不够，往往出现管理混乱、多头领导、协调困难的局面，很难反映社区公众防灾减灾的真实需求。以政府作为灾害风险应对的单一主体，难免反应迟缓、延误最佳防救时机。然而，由社区企事业单位和居民等代表共同组成的居民委员会则缺乏应急管理事务的综合协调职能，难以为公众提供有效的参与途径。

　　基于社区的灾害风险网络治理

　　基于传统灾害风险治理模式的不足，近年来日、美、英等发达国家陆续实施基于社区的灾害风险网络治理模式，该模式也是我国当今应急管理转型的必然趋势。

　　1. 转变治理理念。灾害风险治理不仅是政府的职责，也是社区公众的职责。政府在灾害风险治理中应起主导作用，社区公众是灾害风险治理的主体，灾害风险治理是社区公众的应有职责，积极主动预防和应对是取得良好治理绩效的关键。要改变“等、靠、要”政府和公共部门公助的思想观念，培养自救、互助的灾害风险治理理念。摒弃以短期效果为主要评价标准的应急管理政绩观，注重应急管理的长期绩效和社区的可持续发展。

　　2. 建立完善基于社区的灾害风险治理组织机构，推进管理重心下移。针对我国应急管理主体仍然是政府，且是区（县）级以上政府部门的现实情况，应将应急管理重心下移到街道，重点地区和单位应延伸到社区、企业等基层单位，建立健全以社区等基层单位为中心的社会网络机构与组织，发挥社区、乡村、居民等在灾害风险治理中的主体作用。

　　3. 提高公众参与程度，实现治理主体下移。要厘清各个参与主体的地位、职责和作用，实现危机应对主体下移到社会公众。政府在灾害风险管理中应该起到主导、指挥、协调作用，减少政府对基层单位的行政干预并释放资源和下放权力。社区、企业、学校等基层单位应在灾害风险治理中发挥主体作用，充分挖掘和利用社区已有的人力、物力和社会关系等已有资源。市场经济条件下，要强化志愿者队伍建设，进一步完善群众性抢险队伍有关激励和补偿政策，提高公众的参与程度和能力。对部分灾害风险治理业务，尝试实行服务外包等市场化手段，以扩大应急管理治理主体，充分发挥企业和社区公众在灾害风险应对中的主体作用。

　　4. 优化网络治理机制，实现主体有效协作。建立以社区为中心的，基层政府、社会组织、专家、社区居民等多方共同参与、有机协作的社区灾害风险网络治理机制，明确各利益相关者在灾害风险管理全过程中的角色定位、功能及协作关系，建立可操作的运作机制与风险承担机制，充分发挥上述主体在风险防灾减灾中的作用，形成协作和互信的合作氛围，实现国家、地方和基层社区各种资源的有效整合。逐步建立形成包括公私组织在内的政府推动、社会参与、部门联动的全方位、多层次、综合性的灾害风险社会网络化治理机制。

　　5. 培育救灾文化，促成防灾减灾社会氛围。强化各级政府的防灾减灾责任意识、认知水平和重视程度。培养社区公众的防灾减灾意识和文化素养，建立健全制度化、规范化和常态化的防灾减灾体系。结合全国“防灾减灾日”和“国际减灾日”等，组织开展多种形式的防灾减灾宣传教育活动，弘扬防灾减灾文化。经常性开展疏散逃生和自救互救演练，提高公众防灾减灾知识和技能，促成浓厚的防灾减灾社会氛围。

　　（本文系国家社科基金项目“基于社区的灾害风险网络治理模式、机制与政策体系完善研究”（15BGL181）阶段性成果）

　　（作者单位：湖南省社会科学院产业经济研究所）