通过制定财政基本法，合理规定政府间事权与财权划分、人大与政府间财税权力分配等关涉治理全局的核心问题，将维护公平正义、保障纳税人权利等理念融贯于其中，进而更好地指导财政收入、财政支出等财税主干法律，共同致力于国家治理的系统性推进。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并明确指出“制定和完善财政税收等方面的法律法规”。当前，我国财税体制改革和财税法治进程不断提速、协同并举，日渐迫切地呼唤着财政基本法的出台。这既是完善财税法律体系所必需，更是优化国家治理的必由之路。　　

　　制定财政基本法对国家治理至为关键

　　财政基本法，是指规定财税法基本制度、能够指导财税法各个领域的法律。之所以采用“基本法”的用语，是考虑到其条款内容的基本性以及在整个财税法律体系中地位的基本性，是在学理上进行的描述和概括，并非实在法层面的具体名称。待到我国将来制定财政基本法时，可将其命名为《财政法》或者其他名称。

　　从财税法治、财税改革抑或国家治理的角度看，制定财政基本法都至为关键。

　　第一，财政基本法统帅整个财税法领域，有助于构建具有高度权威性、统一性的财税法律体系。作为财政税收活动的基本规范和基本准则，财政基本法对其他财税法律法规起着统帅指导作用。它不可能事无巨细地规定具体的财税实体和程序事项，但涵盖了统摄全部财税领域的基本原则、制度和机制，普遍适用于财政收入、支出、监管等各个环节。其他财税法律规范都应遵循财政基本法的精神和规定，不能与财政基本法相抵触。

　　第二，财政基本法奠定财税改革的大致方向，有助于建立法治框架下的现代财政制度。财税改革需要财税法治保驾护航，两者之间紧密衔接、良性互动的关系已被公认。财政基本法所应包含的财税基本原则、财税权力分配、财税机构设置等条款，均构成财税改革稳定运作和长远规划的基础，并赋予财税改革正当性和合法性。例如，财政法定原则要求“营改增”改革、房地产税改革等必须以法律形式进行，并加快制定《增值税法》、《房产税法》等；又如，财政公平原则要求房地产税、个人所得税等税种（特别是直接税税种）的税制设计应体现量能课税，保证纳税人基本生活需要不被征税。

　　第三，财政基本法指引财政方面的国家治理路径，有助于推动理财治国的范式转变和能力提升。面对经济转型难度加大、社会矛盾风险前所未有的现状，要想经由科学理财达致规范治国，亟须通过制定财政基本法，合理规定政府间事权与财权划分、人大与政府间财税权力分配等关涉治理全局的核心问题，将维护公平正义、保障纳税人权利等理念融贯于其中，进而更好地指导财政收入、财政支出等财税主干法律，共同致力于国家治理的系统性推进。

　　财政基本法阙如阻碍财税法治展开

　　正是因为财政基本法对财税法治的实现不可或缺，纵览世界上法治发达的国家和地区，尽管法律名称和结构各异，但财政基本法律规范在各国广泛存在，而且在财税法律体系化进程中处于重要地位。一些国家在宪法、基本法中对财政基本制度进行规定，也有一些国家通过制定专门的财政基本法对重大财政问题进行规定。前一种立法方式例如德国《基本法》专设“第十章  财政制度”，规定财政基本法律原则和基本制度，构成国家财政的基础。后一种立法方式以日本为典型，相关规范主要集中在《财政法》和《地方财政法》中。

　　在我国，财政基本法律规范在各个层面都有欠缺。不仅尚无统领性质的《财政法》，而且《宪法》没有明确规定财政法定原则、税收法定原则，也没有对政府间财政关系进行规定，再加上至今未制定调整财政收支划分和转移支付的专门的财税法律或行政法规，导致财政基本法在财税法体系中处于断层状态，极大地阻碍了财税法律的统一实施和财税法治的进一步展开。鉴于此，尤其是在《宪法》中财税相关条款匮乏的情况下，我国应高度重视财政基本法，尽快积累条件制定《财政法》，以统领整个财税法体系，响应财税法治和治理现代化的呼唤。对于那些确属财税领域的重大、基本问题，而又不适宜通过财税单行法加以规定的事项，如财政法的基本原则、国家与纳税人之间的基本关系等，可在《财政法》中予以规范。目前，我国《预算法》包含了一些财政收支划分、财政转移支付、公债等条款，承担了财政基本法的部分功能，但这种“诸法合体”是财税法治不健全的暂时现象，难以涵盖财政基本法的所有内容，需要通过出台《财政法》加以解决。

　　未来《财政法》的可能框架

　　关于我国《财政法》的可能框架，可主要包括以下部分：第一章“立法宗旨”；第二章“财政法原则”，包含财政法定原则、财政民主原则、财政公平原则、财政健全原则等财税法基本原则；第三章“政府间财政关系”，包含财政事权、财权划分以及财政转移支付等部分；第四章“预算”，规定预算和决算的基本制度、机制；第五章“财政收入”，第六章“财政支出”，规定重要的财政收入和支出制度；第七章“公债”，规定国债和地方债的发行要求、资金用途、监督和风险防范等基本事项；第八章“政府审计”，规定政府会计和审计的基本制度；第九章“财政程序”，规定基本、通用的财政程序和标准；第十章“财政救济”，规定行政诉讼、纳税人公益诉讼等财税救济和诉讼方式；第十一章“法律责任”，规定行政责任、刑事责任等主要的财税法律责任类型；第十二章“附则”。《财政法》具有宪法性文件的特性，可以归入《宪法》第62条和《立法法》第7条所称的“基本法律”，由全国人大依据《宪法》制定，对财政基本原则、财政权力的纵向和横向分配、财税机构建制和财政活动运行规律等作出整体性的规定，并应具备可操作性以及对其他财税法律的指导性。

　　尽管当前财税改革依然有一些变动因素，但应看到，诸多财税基本理念、原则、环节、程序等已经较为成熟，因此，《财政法》的制定具有一定的现实可能性。退一步说，我们至少应认识到《财政法》的重要性，并尽快促进其出台，从而回应财税法治和经济社会发展的吁求。

　　（作者单位：北京大学法学院）