如果政府希望实现对养老服务利益主张的回应和满足具有公共性，就需要保证所提供的产品成为所有社会成员都能分享到的利益，而不只是某一部分社会成员才能享有的特权。

　　公共性是现代社会的一个重要范畴。哈贝马斯的研究揭示，现代社会与传统社会的一大区别就是公共领域的产生。这一领域内的所有个体、群体和组织的活动都需要接受公共性价值的检验，且需要被证明具有公共性；否则，它们的存在就会受到质疑，甚至被拒斥在公共领域之外。由于几乎所有利益主张和社会行动都试图证明其公共性，结果使得人们在公共性的内涵上产生了诸多分歧，也对政府实践产生了极大的混淆和误导。因此，重塑公共性价值、确保政府服务的公共性，首先需要明确的就是公共性的内涵。这主要包括两个方面，一是包容性，二是无偏狭性，二者共同构成了判定政府政策或社会行动是否具有公共性的条件。

　　包容性保障成员分享利益

　　当一种利益主张被证明具有公共性时，则意味着这种主张所带来的利益将包容社会所有成员，即没有人被排斥在这种利益的分享以外。如一个进入了老龄化阶段的社会，就一定会产生出要求政府提供各类养老服务的利益主张。如果政府希望实现对该主张的回应和满足具有公共性，就需要保证其所提供的养老服务成为所有社会成员都能分享到的利益，而不只是某一部分社会成员才能享有的特权。

　　在实践中，排斥性的养老服务供给可以有多种不同的形式。如政府可能以是否在政府机构任职为标准，来决定社会成员有无资格享受某一种养老服务，这是一种非常明显的排斥性而非包容性的养老政策。政府也可能以某一年龄段为标准，来决定享受养老服务的人员范围。在这种情况下，若所设置的年龄标准低于全体社会成员的平均预期寿命，那么，政府对这一利益主张的回应就是包容性的；反之，即只有一部分人可能处在预期年龄范围，那么，政府对这一利益主张的回应就是排斥性的。在实际效果中，就表现为将许多社会成员排斥在对养老服务这一利益的分享之外。

　　当然，包容也并不是时时刻刻都是无条件的。如在养老服务等社会现实问题上，各国政府都会设置一定的限定条件，缴纳养老金年限等都是常见标准。但只要这些条件本身是包容性而非排斥性的，即不能明显超出所涉范围内大多数社会成员的能力，这样，政府对养老服务的供给就成为一种具有公共性的行动。

　　区别对待慈善的公共性

　　包容性不仅适用于政府实践，也适用于对公共领域中所有非政府主体所开展行动的评价。今天，当我们谈论“公益事业”的时候，所指向的范围并不完全是政府行为。所谓投身公益，往往是指慈善、志愿服务等由非政府机构与政府工作人员做出的能够增进一部分甚至全体社会成员利益的行动。这种变化，一方面反映了公共领域范围的不断扩大，即政府不再是公共性的唯一供给主体，同时，所有社会主体都可以参与到对公共性的供给中来，在很多方面实际地承担了供给公共性的责任。

　　另一方面，如果不加区别地将所有慈善活动与志愿活动都称作“公益”，可能会扭曲公共性概念。近日，某知名院校毕业生被发现处于赤贫状态后，该校校友会迅速发起援助行动的事件就属于“慈善”。因为“校友”是一种具有排斥性的社会联系，“校友会”则更是一个相对封闭的互助团体。当某个校友会公开宣布为其所有校友提供家庭式的“保护”时，其暗含了所有非校友关系的其他社会成员都没有资格得到关照。

　　推而广之，不属于任何团体或组织的社会成员就没有资格得到这类特殊的保护，但这类思想的扩散必然将导致社会公益精神的动摇。近几十年来，由新自由主义推动的“第三部门”的发展试图用排斥性的利他主义取代包容性的利他主义，其结果是极大地动摇了社会的公益精神，造成了普遍的公共性缺失。因此，推广具有公益精神的社会必须强调利他主义行动中包容性的重要性。如果一种利他主义行为不具有包容性，那么，我们就不应承认它的公共性；进而，做出利他主义行为不能成为行为主体不履行公共责任的理由。

　　兼顾公平的无偏狭性

　　包容性要求旨在供给公共性的行为主体对所有社会成员利益都予以考虑，但如果不同成员受到差异的对待，那么，就需要考虑、讨论其主体行动是否带有偏狭性。

　　那么，什么是无偏狭性？可以通过雷曼（James Lenman）的研究来理解：政府面对某一策略选择，如果选择政策A，可为社会提供公共产品G，代价是导致2000万公民中的20位失去生命；如果选择政策B，同样将为社会提供公共产品G，代价是增加每位公民一百万分之一的失去生命的风险。雷曼的举例描述出了现实公共决策面对的复杂考量环境。

　　如前所述，现代政府的基本职能是供给公共性，这要求政府决策必须以生产某种公共产品为目标，而运行成本的差异，则产生了无偏狭性问题，即如何使公共产品成本不偏不倚地分担在每一个社会成员身上的问题。在政策A中，每个成员为生产公共产品G付出的成本是偏狭的，无论怎样选择，最终只有其中20位公民承担了成本；而在政策B中，成本的分配则是无偏狭的，其中每一位公民承担的风险都是相同的。在实践中，这种区别很重要。如果实现某种公共产品需要在牺牲部分成员的前提下，政府独断地决定由某部分成员来承担全部成本是不公正的，即使该公共产品是向包括这部分成员在内的所有社会成员开放的，那么，也不能认为该决策具有公共性。如果要供给公共性，政府应当基于无偏狭性原则选择政策B。

　　适度偏狭的存在

　　无偏狭性的供给可以存在一定程度的合理偏狭。这是因为，一种旨在促进平等的制度经常会因为现实中的不平等而受到扭曲，进而导致悖论性后果。因此，促进公共性就需要充分考虑现实的复杂性。

　　当现实中的不平等总是倾向于扭曲公共政策试图达到无偏狭性目的，甚至是影响到公共政策的执行效果时，政府的政策设计就应当作出一种逆向的偏狭来抵消或矫正这种扭曲。这种偏狭是对不合理结果的一种矫正。现实中的很多制度都体现合理偏狭的内容。如驾照分级制度。汽车上路可以为社会带来很多便捷和效应，但同时又将所有人置于车祸的风险中，因而，政府允许汽车上路并制定相应的交通法规就成了政府提供的一种公共产品。驾照分级制度的逻辑在于，不同类型汽车对社会公众所造成的事故是不一样的，经常遇到大型车辆或小型车辆的人所面对的损害风险亦不一样。在这个问题上，驾照分级制度的功能在于，通过对潜含着更高风险的大型车司机提出更高的驾驶要求和实施更严格的驾驶监管，来降低大型车辆对社会可能造成的风险。对驾驶不同类型车辆的司机而言，这是一种偏狭的对待，但对于包括司机在内的全体社会成员而言，却有助于落实风险的均等化。所以，通过制度的合理偏狭来得出无偏狭的结果，在实践上是可行的。

　　总之，在分析现代政府活动和行为的过程中，包容性与无偏狭性是需要探讨的重要范畴。

　　（作者单位：南京大学政府管理学院）