【核心提示】从反腐败的角度看，“一切腐败都是权钱交易”，所以，政治学应该借此加强对以“公共预算”为核心的公共预算制度的研究。政治学应该从制度建党、严防贪腐的角度切入对以公共预算为重心的公共财政改革的研究，既管住政府的钱袋子，也推进人民代表制度的建设。

　　自十八大以来，我们党推动从严治党、惩治腐败的事业一直沿着让党的干部“不想贪、不能贪、不敢贪”三条路径齐头并进且成效显著。十八届六中全会继续强调：坚定推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合，集中整饬党风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态。

　　从严治党：制度建设最重要

　　做为手段，不想贪、不能贪和不敢贪三者应该相提并论，缺一不可。但如果追求从严治党、严惩腐败具有确定、恒久而普遍的效果的话，“不能贪”显然更为重要。

　　“不想贪”意味着要加强思想建党，对党员干部加强多层次的德行教育。首先是政治道德，即坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，把对社会主义和共产主义的信念作为毕生追求；坚持党的领导，维护党中央权威等；其次是职业道德，即全心全意为人民服务的精神，恪尽职守、廉洁奉公、任劳任怨的态度等；再次是个人道德，即忠诚、坦诚、善良、正直、包容等。德行的养成是外在的理论、观念、榜样以及其他因素通过学习、领会、浸润而内化于心的过程， 是外因转化为“自律”，因而它是一个长期的过程、其效果具有不确定性。

　　“不敢贪”意味着严厉惩处，甚至严刑峻法。但是历史和现实都证明，严刑峻法可能对缓解当下严重的腐败态势效果明显，但它不能保障长久的效果，一旦形势和缓，时空变迁，贪腐往往会卷土重来。其次，它不能产生普遍的效果，因为人很容易产生侥幸心理、冒险心理，总有人顶风作案，边反边贪。我们党近年来的反腐实践也证明了这一判断。

　　“不能贪”意味着制度建党，它要求我们编制起严密的制度之笼，把一切权力都关进这个笼子里。制度建党是一种效果最佳的从严治党、惩治腐败的路径和手段。与“不能贪”相比，制度建党的效果是普遍的，因为制度是刚性的，一切党员都必须执行，容不得例外。制度建党的效果也是立竿见影的，制度一旦实施，理解与不理解、同意或不同意，都必须立刻执行。与“不敢贪”相比，制度建党的效果一定是可持续的，制度的内容可以因时因事修改或调整，但制度本身是稳定的存在。

　　制度建党的政治学智慧

　　正是基于对制度建党是从严治党的最佳路径的认识，以制度建设为重要研究领域和研究对象的政治学，必须对如何建构从严治党的相关制度贡献智慧。

　　首先，政治学应当以遏制“制度腐败”为研究的切入点。

　　在特定的历史时期内，一个国家往往存在着两种腐败，即制度腐败和经济腐败。制度腐败是权力的无节制和滥用，它导致一种“设租”的行为，即对高回报、高利润的活动和资源立规矩、设门槛、定条件，实行特权和垄断，然后再将这些含有“租金”的项目出租出去，从而为“寻租”，即经济腐败制造可能。制度腐败比经济腐败更需要被重视。因为，从后果上看，制度腐败的经济后果最为严重。它破坏了公平、损害了市场、阻碍了经济发展、助长了经济腐败；从主体上看，制度腐败是一种群体行为，而经济腐败更多的是一种个体行为；在顺序上，制度腐败在先，经济腐败在后，制度腐败是本，经济腐败是标。遗憾的是，社会关注的热点基本都在经济腐败，学界研究的时候也大都着眼于经济腐败的现象和案例，甚至政府惩治腐败的时候往往也仅指向经济腐败而忽略了制度腐败。

　　所以，政治学应当以如何遏制制度腐败为切入点，因为制度腐败是公共权力的腐败，事关对权力的制约和权力边界的限定，而这正是政治学核心且永恒的研究课题。

　　其次，政治学应当以如何落实对“一把手”权力的监督制约为研究重点。

　　这是一个恒久的难题，是推进反腐大业的现实瓶颈，是政治学探讨从严治党、惩治腐败的重点问题。在我们的基本权力架构中，决策权力高度集中，在一定程度上存在对“一把手”的失察失督。反腐三年多以来，省市县的“一把手”落马300多名，很多地方的“一把手”接踵落马。在现行的权力结构下，似乎“一把手”很难走出贪腐的泥塘和旋涡。所以，改变权力结构，对“一把手”进行有效的“分权”和“限权”，应该成为当务之急、重中之重。这其中蕴含着一系列值得继续探讨的问题，比如确立宪法和法律的最高权威，用宪法和法律切实有效地来限制公共权力、保护个人权力； 健全人民代表大会制度，尤其是人大代表的知识化和专业化问题 ；做实地方人大，使其实实在在地行使税收、预算等财政权力，控制政府尤其是“一把手”的财权；落实官员财产申报的“阳光法案”；等等。这种种问题虽然一直都受到政治学研究者的关注，但值此推进从严治党、惩治贪腐这样一个彰显学科价值的好时机，政治学研究者应该将对它们的研究进一步推向深入。

　　最后，政治学应该加强对此前研究的薄弱领域——以“公共预算”为重心的公共财政制度的研究。

　　财政即政治，公共预算是公共财政的核心，因而应该是政治学的研究论题。从反腐败的角度看，“一切腐败都是权钱交易”，所以，政治学应该借此加强对以“公共预算”为核心的公共预算制度的研究。

　　公共财政的本质是买卖财政或契约财政，作为买方的纳税人让渡自己的部分财产以购买政府的公共产品和公共服务，而政府作为契约的另一方，必须向买方提供公共产品和公共服务。所以，政府的公共预算——如何收取和支出纳税人的财产的计划应该做到：第一，保证纳税人的知情权、参与权和监督权；第二，政府要花钱解决的问题一定是纳税人最需要解决的问题，而不是被他人主观判定的问题；第三，政府和纳税人通过公共预算都实现了权利和义务的平等；第四，依法规范公共预算，保证政府不会浪费或贪腐纳税人的财产。

　　政府如何能够做到这四个方面显然不能只依靠财政学或金融学来回答，而是需要政治学研究来担当。应该说，多年以来，国家从规范权力运行、推进民主化原则的角度推进预算改革，取得了不少成绩。比如“八二宪法”规定“人大有权审查批准国家预算和预算执行的报告”；1994年的《预算法》进一步明确了人大的预算分配和监督职能；1998年有了人大“预算工作委员会”；1999年开始不断推进预算改革、中央和地方的“分税制”改革；等等。但是问题仍然很多。比如公民对许多重大事项的决定权没有得到尊重，很多重大支出或者没有纳入预算或者没有经过人民代表大会的通过；大量的“转移支付”、“专门项目”等造成极大的“寻租”空间；对政府财权的审计都是“事后监督”，应有的作用根本没有得到发挥；没有专业化、职业化、知识化的人民代表，就难以对预算的科学性进行审慎的考量。由此可见，政治学应该从制度建党、严防贪腐的角度切入对以公共预算为重心的公共财政改革的研究，既管住政府的“钱袋子”，也推进人民代表制度的建设。

　　（作者单位：中国政法大学政治与公共管理学院）