村干部是通过村民自治机制选举产生的、在基层党组织和村民委员会及其配套组织担任一定职务，并享受一定政治经济待遇的工作人员。他们与国家行政干部体制之内的、在编的干部在产生方式、工资待遇上有着明显的差异。当前，村官可以在不同村庄及乡镇部门之间进行调动，流动性大大增强。他们不再是产生于本乡本土的村干部，而是成为乡镇政府招聘、选拔的工作人员，类似于组织体系中的“流官”。

　　产生模式与行为逻辑

　　从产生方式上看，村干部的晋升选拔制与民主选举制相结合。晋升选拔是村干部产生的重要方式，民主选举则代表着候选人的民意基础。以苏南地区的农村为例，村庄中的工作人员分为以下几类：辅助性公益岗位、条线干部和村两委成员。辅助性公益岗位主要是由村级招聘的物业管理、综治联防和集体企业管理人员等。条线人员则是乡镇招聘的社区工作者，主要负责具体的资料整理和咨询服务工作。村两委成员大多从辅助性公益岗位和条线工作人员中选拔产生，这就意味着要进入村两委首先要有相应的社区工作经验。这其实存在着比较严格的晋升体系，不可能从普通村民一跃选举为村委会委员、村主任。同时，村干部也不限于本村内部产生，有可能是从其他村庄或乡镇相关部门调动，再通过选举确认。这与政府负责人的产生高度相似。

　　从工资待遇上看，村干部领取的是绩效工资，而不是像原来以发放补贴为主。因此，对村干部会进行严格的考核，据此发放绩效工资。考核时，一般以村支部书记为基准，其他人按照相应系数进行计算。村干部实行严格的坐班制，出勤情况也是考核的一项重要内容。可见，村干部俨然成为一个全职工作，而不再是以往的兼业性。这意味着村干部的职业化，要将大部分时间和精力用在村庄事务上。村两委负责人也被明确为乡镇的中层干部，在各种待遇方面参照事业编制执行；同时还可根据工作需要，在村两委和站所之间进行调动。

　　从行为逻辑上看，对乡镇政府的任务执行要高于对居民需求的回应。由于产生方式和工资待遇的影响，村干部的科层化特征明显，乡镇政府与村委会的关系往往成为领导与被领导的关系，而不是指导与被指导的关系。村委会竞相完成乡镇政府交办的任务，以在考核中获得比较好的成绩，为后续晋升做准备。乡镇政府的重点工作成为村委会的中心任务。当然，村委会在落实各项任务的过程中，也会对村民的需求进行积极回应。因为涉及相应的资金使用和配套问题，村委会的自主权还是比较有限。

　　发展过程与多重因素

　　村干部的“流官”化是一个逐渐发展的过程，它的产生受到多重因素的影响。主要有以下几个原因。

　　合村并组的推行打破了村庄的界限，也改变了村民认识上的习惯。合村并组之后，村庄的范围变大，村干部的职数减少，逐渐打破了村干部必须由本村庄产生的习惯。对于大部分村民来说，非原村庄的干部与外调干部没有太多区别。对于普通村民来说，只需要接受谁来担任村干部，至于为何让这些人任职并不是他们所关心的。同时，由于村干部精简，必然要对部分村干部在村庄外进行安置。这就加大了乡镇政府在其中的调动压力。在实际选举过程中，村民也多听取乡镇政府的意见和建议。

　　税费改革后，乡镇政府的统筹能力加强。在税费时期，在乡镇政府，村干部是收取税费的代理人，需要熟悉本村庄的情况。税费改革之后，乡镇的发展方式发生了很大的变化。乡镇需要掌握村庄的土地进行招商引资，建设工业园区和商住房小区。为了更好地把握发展主动权，获取更多发展资源，乡镇政府需要对村干部进行有效吸纳和管控，而最好的方式就是掌握其进入升迁的渠道，并通过考核让其服从安排。

　　社会治理精细化和治理重心下沉的需要。随着经济社会的发展、政府职能的转型，治理的精细化成为了必然趋势。以建设服务型政府为目标，服务和管理端口前移，并将重心落在城乡社区，更加注重基层建设。在此情况下，任务和资源也随之下沉。在政府服务职能和惠民政策不断增多的情况下，需要有一大批专业的人才来负责落实，也对基层干部的培养机制提出了新的要求。

　　增强基层治理能力

　　村干部的“流官”化的产生对乡村治理的影响主要表现为以下几个方面。

　　基层治理的任务越来越多。随着资源下沉和权力下放，更多的任务需要基层来落实和完成。如果说在村民自治的逻辑下，村委会只是协助政府完成任务。而当前，村委会对于交办任务的完成情况被纳入考核体系中，村干部只有完成相应工作，才能获得工资和相应奖励。这也给村干部带来更大的压力，更加倚重于工作。

　　村干部的科层制特征逐步显现。当前，村干部的流动性加快，打破了村集体的界限。但是，流动的主动权既不掌握在村干部手中，也不掌握在村民手中，而是掌握在乡镇政府手中。村民的投票结果主要是作为参考意见或者形式上的认定。这就使得村干部的行为逻辑更多受乡镇政府的影响，而不是来自于村庄的舆论和意见。在此情况下，村干部会更加注重上级的任务，让自己成为政府的延伸或者说整个科层体制的一部分。

　　村庄在一定程度上丧失了发展的自主性。由于村干部的“流官”化，发展的主动权由村庄上移到乡镇政府手中。村集体的内向性逐步减弱，受到政府的干预和影响越来越大。村干部更加关注的问题在于能否完成上级交办的任务，而对村民的回应则有限。这实际上重塑了村干部与村民的关系，村干部不再是村庄的当家人。

　　从整体上看，村干部的“流官”化增强了基层的治理能力，也稳定了基层干部队伍，保障了其待遇，明确了发展的方向和道路，在村干部的职业化道路上前进了一大步。从全国范围来看，这个趋势会不断加强。城市社区工作者队伍的建设就是一个很好的例证。但是，在专业化、职业化的同时，还要保证对居民需求的回应性，在及时高效回应基层需求的过程中不断增强其活力。

　　（作者单位：中共上海市委党校）