全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。这是顺应国内外经济社会发展态势与趋势的历史性选择与战略性目标。这一目标的实现是一个错综复杂的系统工程，其中，国家治理体系具有本质属性，决定国家治理能力的水平。国家治理体系包括“党、政、社、企”四大主体，涵盖政府治理、社会治理和市场治理三大次级体系。国家治理体系现代化的关键是厘清政府、社会与市场之间的权责边界，理顺政府与社会、政府与市场的关系，实现三者有效合作。根据改革重心的不同，科学制定国家治理体系现代化的时间表，能够发挥总体规划的引领与导向作用，对全面深化改革、以及国家的长治久安具有决定性的影响。
第一阶段：国家协调治理阶段，重心是“存量整合”。
国家治理体系立基于一定的制度体系和组织结构，推进国家治理体系现代化，要将整合现行体系的治理资源与推进制度创新结合起来。党内民主、政府创新、人大监督、政协协商、区域合作、基层自治、社会管理以及市场体制，都是国家治理体系的重要组成部分，这一阶段应通过“政府协调”下的体制变革和机制完善，引导、协调、监管、推动各种市场组织和社会组织合作，激发现有治理体系的潜在功能，提升国家治理体系的整体效能。
因此，这一时期国家治理体系的“存量整合”呈现“一体两翼”架构，依法推动市场、社会的自我治理与政府治理相互衔接，以实现多元治理主体和多层治理体系的有机统一。“一体”指政府治理，关键要实现政府系统内部的高效执行和有序协作。通过法治政府建设，维护和完善权威的决策系统，如扩大党内民主和人民代表大会的代议制功能；通过服务型政府建设，重塑政府形象，重建公众信任；通过责任政府建设，完善行政执行体制和政策落实体系；建立中央地方公共服务分工体制和财税体制，逐步建构法治化、科学化的职责分工体系，实现“基层治理—地方治理—国家治理”相互衔接。“两翼”指“社会治理”与“市场治理”，关键要加快推进社会治理协同创新和法治市场经济建设。社会治理要发挥基层群众自治体系的作用，以发展各类社区公益组织和推进社区自治为重点，提升社区自治能力，积极培育各类服务型和公益型社会组织，加强社会组织人才队伍建设，构建“社区+社会组织+社工队伍”的联动治理体系，实现社会治理与国家治理有效衔接。同时，积极推进社会公益性技术的发展。市场治理要完善国家宏观调控政策的决策体制，加快推进法治市场经济进程，建设法制化的经营环境，调整政府干预和市场运行之间的关系，逐步实现法治监管。
第二阶段：国家协同治理阶段，重心是“放权”和“限权”。
这一阶段的中心任务是构建以“政社协作”为核心的“三位一体”多元协同治理体制。“三位”指政府、社会、市场三者通过制度明晰权责边界，“各归其位”、“各显其能”。“一体”指“政府—社会—市场”逐渐形成法治规范下的以“权力和权利的良性互动”为核心的协同治理体制，使各种治理权威既有合理的分工，又能形成统一的合力。
因此，这一时期国家治理体系的“放权”与“限权”重在两个方面。一方面是政府“放权”，这是基本前提。一是向谁放权，即政府要选择合适的授权对象；二是如何放权，采用什么方式授权最符合政府和社会需要；三是放什么权，政府放权必须依照法律法规厘清政府与社会、市场之间的职责权限；四是放权的监督，政府需要加强监督，引导承接方的行为，保证公共服务的绩效。另一方面是社会和市场有效承接政府下放的权力。一是积极培育和发展社会组织，完善社会组织服务管理体制，推动政府向社会组织转移职能，逐步实现“以社会组织服务社会，以社会组织治理社会”。二是让市场释放自主性价格机制，高效引导资源的有效配置，鼓励企业履行社会责任，完善政府与企业的合作机制，形成持久广泛的社会合力，实现“政府治理—社会治理—市场治理”良性互动。
第三阶段：国家治理网络阶段，重心是以“多元协商”达致“合作”。
这一阶段应逐步建立“上下互动、纵横交叉”的协商机制，化解矛盾和冲突；依法构建政府间、部门间、公私间的跨界协作体系，在互动合作中寻求利益共享。协商机制和协作体系必须要“于法有据”、“机构法定”，避免权力滥用、职责不清。经过前两个阶段的发展，形成党委领导下的政府协调、部门负责、基层政府与社会组织重点实施、市场化组织配合、公民自觉参与的比较成熟的国家治理体系，从而使政府间关系、政府与市场关系、政府与社会关系转变为一种共同担责和共同合作的治理网络关系。在这种新型治理结构下，国家治理不再仅仅依赖传统意义上的国家工作人员，而是更多地依赖各种契约、协商、协作所组成的网络来从事并高效能地完成公共事业，其主要运行方式是沟通协调、监督管理、关系管理等，其核心运行机制是以“多元协商”为基础的合作机制。
因此，国家治理网络阶段的“多元协商”包括两层意蕴。一是法治化，充分发挥法治的引领和规范作用，以法治来规约“多元”，将多元治理主体的行为纳入共同行为准则的轨道，以规则、程序之治代替人治、权治。二是民主化，以“协商”来推进民主，“协商民主”既坚持人民主体地位，又求同存异、调节和保护多元主体利益。为此，一方面要推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化；一方面要推动“多元协商”的机制创新，依法建立“政府—社会”、“政府—企业”、“基层—社区”、“社区—社会组织”等常规协商机制，并以专题协商、对口协商、提案协商为补充，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系与运行机制。
（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“创新社会治理体制与社会和谐稳定长效机制研究”（14JZD029）阶段性成果）
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院、江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心）
