西方国家官办智库参与政府决策经验观察
2020年09月17日 09:09 来源:《中国社会科学报》2020年9月17日第2013期 作者:肖荻昱

  虽然智库发展的历史不长,但成长速度惊人。西方国家经过几十年的理论研究与实践,已初步建立了一套较为完整的体系。作为依附于政府的研究机构,西方国家官办智库在参与政府决策过程中发挥了重要作用。

  西方国家官办智库的界定

  官办智库有官方与半官方两种类型。官方智库通常是法律明文规定创立的政府组成机构,其领导者和成员皆由政府任命,该类组织带有明确的官方色彩,依据相关法律规定必须承担为决策者提供政策咨询服务工作。例如,美国国家安全委员会、法国科学技术研究咨询委员会等。官办智库在西方政治中有着重要的地位,它们与政府关系密切,通过为各个部门提供决策咨询,对立法、行政等方面产生影响力。

  半官方智库是指西方国家政府为获得更多的智力支持,从而建立独立于政府体系,但又通过各种途径密切联系政府、服务政府的政策研究机构。半官方智库通常有两种类型:一是政府资助型,由政府通过财政直接注资的方式创立,在课题的具体内容和方向的选择上是通过与政府职能部门签订委托合同的方式确定,从而与政府建立起长期、密切、稳固的依存关系。另一种是与政府部门对口挂钩型,这类智库由于研究领域与政府部门重合,所以直接与相关部门对口挂钩,提供相应的政策咨询服务。虽然其来自政府的合同所占比例较小,但由于双方关系密切,这类智库依然对政策产生一定的影响。

  多种途径影响决策过程

  提供信息,生产新思想。智库有着长期的学术积累和对诸多问题的专业化解决方案,并且已经形成了一整套较为成熟的理论框架。当面对问题时,智库所能够提供的新信息、新思想、新的政策模式,成为决策者解决问题的理论支持,从而间接影响政府的决策过程。此外,创新能力的高低也决定着研究组织的影响力和成果水平。一般情况下,西方国家官办智库通过提供预测性建议、前期战略规划或前沿性政策概念等方式为政府注入新思想。

  参与政策咨询。西方学界按照社会结构理论,将智库的影响力分为决策影响力、精英影响力和大众影响力。其中,智库对掌握决策权的领导层产生的影响是智库发挥决策影响力最为直接有效的途径,同时智库也都将影响政府决策的制定作为体现自身影响力存在的首要目标。由于官办智库依附于政府的特性,其与政府之间已经构建好一条稳定有效的沟通渠道,决策者根据最终的政策目标,将研究项目委托给智库研究论证。而此时官办智库则获得了能够直接影响政策过程的最佳机会,它们通过实际调查或学术理论论证等方式,得出政策建议和方案,努力游说政府决策者采纳,希望能够按照其思路进行政策制定。

  影响社会舆论。在西方社会中,官办智库的定位不仅是公共政策制定的辅助者,同时还是社会舆论的宣传机构。它们通过参与决策咨询的方式发挥决策影响力,而精英影响力和大众影响力的发挥则完全依靠社会舆论宣传。社会精英和普通民众是政策的最终受众,政府的每一个决策是否成功、能否顺利执行,都需要利用政策研究组织进行舆论宣传,以期获得社会大众的支持和理解。反之,智库也会将公众的利益诉求间接付诸政府决策的具体制定。所以,引导社会舆论是西方官办智库影响政策过程的另一个重要途径。

  反馈决策效果。西方国家官办智库通常在政策执行一段时期后,就会对政策实施的效果进行检查和分析,评估的内容包括该政策是否执行正常、执行的结果与政策制定的初衷是否相符、社会是否有抵触的情绪与思想等问题。官办智库从这些问题当中找到根本的症结所在,同时提出能够解决问题的建议,促使政府加以修正、改进,从而达到间接影响政策过程的效果。

  借鉴西方国家有益经验

  西方国家官办智库通过多种途径,以直接或间接的方式参与政府的政策制定过程,其有益经验包含以下几个方面。

  健全相关法律制度。完善的法规制度为西方智库体系的不脱轨道提供了必要的法律保证。从形式上看,官办智库通过法律中的相关规定或委托合同中的条款,限制政府或执政党的介入,保证自己调查研究的所谓独立性。此外,西方国家对于官办智库的日常运作,也都制定了针对性的法令加以规范。例如,美国的《联邦咨询委员会法》对官办智库所涉及的所有问题进行了解释,其内容明确了智库的数量、状况、职能、权限以及监督的实施;而在日本,通过《国家研究开发评价实施办法大纲指针》和《综合研究开发机构法》的制定规范了整个智库体系的运作流程,这样的制度为政府决策的顺利实施提供了所谓法理依据。

  贯彻市场化理念。西方国家政府将市场化的理念引入整个智库体系当中,所有智库都处于合法、公平竞争的环境下,保证了整个体系的良性发展。其中市场化的竞争主要体现在以下两方面。一是政策主张的竞争,所有智库的首要目标都是希望通过提出的政策主张影响政府决策,那么政策建议水平的高低、实际操作的可行性有多少、能否得到决策者和社会大众的注意及肯定就显得尤为重要。二是在资金和项目上的竞争,这关系研究机构的生存与发展。政府通过给予各类型智库完全平等的竞争机会,可避免官办智库垄断政策渠道、过度依赖政府现象的发生。此外,通过引入市场化理念,迫使官办智库积极面对竞争,不断优化自身机构管理,提升组织的专业研究能力,进而间接推动官办智库走向成功。

  建立科学、合理的人员配置。美国国会研究部的职员由经济学家、法律学家、社会学家、生物学家、信息工程师以及图书馆馆员等各专业研究人员共同组成,当面对来自国会的咨询时,各学科研究人员组合在一起,展开合作。不同学科领域研究人员的结合,可以在面对跨学科、跨部门的问题时,更全面、精准地解决问题,同时这样的人员配置也符合社会科学与自然科学交叉渗透的发展趋势。此外,西方国家官办智库的人员配置中还经常会出现政府前任高级官员的身影,他们的人脉利于与政府的联系,这部分人员对政府的决策程序和运作过程也更加熟悉。

  优化工作模式。首先,在研究计划的制定上,根据时下社会需求,通过广泛调查、发现问题和研究方向确定研究计划,确保整个计划的现实性。其次,在研究方法的运用与创新上,西方国家官办智库在努力尝试使用全新研究手段,不断优化研究成果的同时,还在深入探索新的研究思路与方法。再次,重视信息情报系统的建设,机构内部均设有信息服务部门,收集国家、社会各领域的新信息,并加以处理、分析,建立数据库和数字虚拟模型。

  推进组织管理科学化。首先,在组织管理模式上因地制宜、灵活多样,按照机构的实际情况和特点,制定适合组织发展的科学管理模式。例如,有的官办智库采用双轨制的管理模式,即将组织分为研究系统和行政管理系统。有的则按照研究课题和领域不同,采取垂直逐级管理的模式。其次,在人员管理上有着严格的制度,西方国家官办智库通常会从名牌大学招收刚毕业的博士、前任政府官员以及各领域的专家来充实自己的研究队伍,招聘岗位的职责要求会被标注极为详细的说明,研究组织据此考察挑选最为合适的人才。在考核晋升上,按照专业成绩、委托合同的完成状况以及领导评语等诸多方面进行综合考核,确保公平、公正。

  重视宣传与推广方式的多样化。西方学者普遍认为,智库影响力的发挥在很大程度上依赖于其研究成果的广泛宣传与推广,这加强了智库与政府、民众、学术界、新闻媒体以及企业界的联系,提升了智库的社会影响和自身的权威性。通常情况下,西方国家官办智库在面对政府的决策咨询服务时,采用提供分析报告、内部参考、政策评述或出席国会听证会等形式传输思想,提出自己主张的政策意见。而在面对广大民众时,官办智库充分利用著作、期刊等形式推广研究成果。除此之外,举办电视讲座或教育项目也同样是官办智库宣传推广自身成果的常用方法,其目的在于与大众形成直接的互动,利于改变民众思想。

  (作者单位:江苏省社会科学院图书馆)

责任编辑:张月英
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