与疾病的抗争，特别是与传染性疾病的斗争，从个体层面看，是对个人身体素质和免疫力的考验，而从社会和国家的层面看，则是对社会治理能力与治理智慧的综合检验。众所周知，“工匠精神”是德国制造业的核心竞争力之一。但事实上，“工匠精神”作为德意志民族精神的重要文化表征，不仅是该国制造业持续发展的重要动力，也是其应对当代历次突发公共卫生事件的利器，更是德国国家治理模式的灵魂。

　　健全“灾害控制与管理系统”

　　面对突发公共卫生事件，德国以“工匠精神”独创了一套“灾害控制与管理系统”。该系统包含“疾病预警和通报系统”“行政组织参与系统”“应急医疗系统”“社会组织与公民参与系统”“欧盟与国际合作系统”等若干子系统。这些子系统之间环环相扣共同组成了一个应对突发公共卫生事件的整体系统，并能够让有关治理活动获得较好的效果。

　　“疾病预警和通报系统”是启动“灾害控制与管理系统”的“开关”。这一开关由著名的罗伯特·科赫研究所（Robert Koch Institute）掌握，只有当该研究所在独立法律地位和科学专业的学术研究判断基础上做出风险等级评估和有关通报之后，各个政府机构和社会组织才会启动与灾害控制或公共卫生事件应对相关的行动，并做出相应部署。

　　作为一个联邦制国家，德国通过“行政组织参与系统”制定了一套标准严格的操作程序规范，为联邦政府和各级地方政府中负责有关公共任务的部门或行政组织提供行动指南，帮助他们做出命令、决定和明确行政领导分工。

　　“应急医疗系统”包含4条带有鲜明德国特色的医疗原则，它们分别是以德国知名医生和教授命名的“基尔施纳原则”（kirschner principle）、“阿内费尔德救援链”（Friedrich Ahnefeld），以及“黄金时间原则”和全航空领域救援原则。该系统包含了从灾害发生地到定点医院的每个治疗和运输环节的专业化处理，同时也强调了理想的应急医疗应当是由医生在黄金时间内去寻找病人，并在必要时于全德航空领域范围内实现航空救援。

　　“社会组织与公民参与系统”将大量的私人救援组织和志愿者包含其中并赋予他们救灾的责任和任务。在德国，有许多非政府组织专门从事医疗、福利服务和灾难救援等活动。这些非政府组织雇佣了超过10万名专业人员随时进行救援服务，还有120万名以上的志愿者也随时等待着赈灾任务的部署。事实上，在德国的历次灾害事件中，80%的救援服务和95%的灾害医疗救援是由这些非政府组织和志愿者完成的。

　　为了有效预防灾害的发生并最大程度减少灾害造成的影响，德国还构建了跨区域和国家的“欧盟与国际合作系统”。近些年来在传染性疾病流行的时候，德国卫生部和相关机构都会与世界卫生组织密切沟通，同时通过欧洲疾病预防和控制中心（European Centre for Disease Prevention and Control）密切监测并定期进行风险等级评估。为了对流行病进行监测、早期预警和控制跨境威胁，德国与其他欧盟国家共同成立了欧盟健康安全委员会（EU Health Security Committee），同时在欧盟成员国之间建立起了早期预警应变系统（Early Warning and Response System），用于在欧盟成员国之间进行直接和永久的疫情相关信息交流，从而成功构建了德国与欧盟共同治理的灾害控制与管理和突发公共卫生事件应对系统。

　　完善法律框架下的多元主体治理模式

　　突发公共卫生事件的紧急性、不确定性和急剧扩散性等特征凸显了政府权力角色的重要性，但是在行政职能不断扩张的现代社会，如何在处理日常行政事务之余，应对突发事件所引发的紧急状态，在突发公共卫生事件处置中最大程度地发挥政府的行政职能成为各国政府面临的重要挑战。为此，德国再次发挥“工匠精神”，在较为严谨的法律框架中，通过行政权力的让渡，让大量具有专业救援及灾害应对技术和管理知识及经验的非政府组织及私人救援机构等多元主体参与到灾害的预防和控制当中。从法律层面来说，突发公共卫生事件的治理属于典型的公共任务，作为大陆法系国家，德国在行政法上首创“公法人”的概念，即基于法律或法律授权，为公共任务履行的目的设立具有权利能力的组织体，来应付日益增长的行政业务。

　　前述启动“灾害控制与管理系统”开关的罗伯特·科赫研究所就是一个隶属于德国联邦政府的特殊公法人。作为世界上历史最悠久的传染病科研机构之一，它拥有超过1500名各类工作人员，其日常工作包括进行传染疾病研究、监测疫情和严格评估与疫情有关的所有信息、制定和公布风险评估等级。该机构还通过《预防和控制传染病法》的授权让渡，拥有一般由政府职能部门担负的疫情协调和信息沟通权力。它使用先进的传染病电子监测系统，与德国的16个联邦州、439个县和国际机场的地方卫生部门保持协调与沟通，向公众以及公共卫生服务部门等政府机构提供独立和可靠的建议。“社会组织与公民参与系统”中的各种非政府组织和社会组织大多与罗伯特·科赫研究所类似，他们都通过各种形式的法律授权获得不同的法律地位并参与到突发公共卫生事件的治理当中。这种在法律框架下政府让渡权力的多元主体参与治理模式，为突发公共卫生事件的治理提供了重要的制度环境和制度保障。建成了让不同的相关专业人员可以仅从各自的专业角度出发进行决策或判断，而非出于任何其他目的作判断，同时通过在决策与执行过程中利用被让渡的权力来与政府机构共同处理突发公共事件的现代化治理模式。

　　此外，完善的公共卫生教育体系、透明公开的政府信息公开机制等都在德国当代所经历的突发公共卫生事件当中发挥了重要作用。事实上，德国现代公共卫生治理体系的发展历史并不是很悠久，而且在起源上具有纳粹的政治背景，之后的第二次世界大战也一度成为阻碍德国灾害紧急救援和突发公共卫生事件治理迈向现代化的障碍。但是经过多年努力德国终于迎头赶上，构建了较为完善的灾害预防、控制和管理体系。德国对第二次世界大战战败原因进行了非常深刻的反思，其中就包括如何用其本身固有的文化基因——“工匠精神”来进行国家治理。

　　从德国对突发公共卫生事件的应对我们可以看出，在经济全球化和科技日新月异的时代背景下，公共卫生已经不再仅仅是一个生物医学术语，而是包含人权、公平、性别、种族、可持续发展、教育、农业、贸易等多种公共卫生相关因素的综合概念。对突发公共卫生事件的应对也已经远远不仅是人类通过高科技手段攻克病毒的“技术活”，而是对一个国家公共卫生治理、法律、经济和政治体制设计以及治理能力的综合考验。

　　（作者单位：中国传媒大学文化产业管理学院；中山大学法学院、德国科隆大学法学院）