国际发展合作既是全球治理的重要议题,也是理解大国对外交往合作的重要视角。笔者最近在美访学期间发现,在一带一路建设持续推进的背景下,尤其是在党的十九大胜利召开之后,美国智库密集开展了有关国际发展合作的讨论。美国国会专门举行了关于“一带一路”倡议和亚太发展融资的听证会,特朗普政府也正在谋划成立新的发展融资银行。美国不断将国际发展合作政治化。不久前发布的特朗普任内首份《美国国家安全战略报告》(以下简称《报告》)更是把发展合作上升到国家战略和安全的高度。该报告把中国的对外发展合作看作对国际秩序的挑战,更提出新的“美国发展模式”来进行对抗。美国一方面把国际发展合作战略化、政治化和工具化,另一方面将中美间的竞争公开化和扩大化。这向外界传递了明确的信息:抗衡和遏制中国的影响力已成为美国的“谋略”。
重在服务美国利益
《报告》极力把美国描绘成正义的一方,其中有许多颠倒黑白、罔顾事实的表述,如 “中国和俄罗斯在发展中国家的投资是为了扩大影响和谋求针对美国的优势”。“美国领导的投资代表的是最可持续、最负责任的发展方式,而一些国家的合作模式则充满了腐败、不透明、剥削和低质量”等。这些表述出现在一国的战略文件中,并被视为制定战略的重要依据,反映了美国国内对华强硬派为了遏制中国已经到了不择手段的地步。
《报告》中有许多自相矛盾之处。尽管美国声称是为了发展中国家的利益考虑,实际上却仍是想让美国获益更多。其中提到,“美国将从捐赠援助的方式转向公私伙伴关系模式。通过公私伙伴关系,美国可以实现收益最大化,降低美国政府的负担”。众所周知,削减对外援助是特朗普政府的一个重要目标,但即使在美国国内这也受到了强烈的批评。利用公私伙伴关系,催化和撬动私有企业的海外投资,似乎是为减少援助找到了一个很好的理由。然而,其本质上反映的还是美国希望通过扩大对外贸易和投资等活动来获得商业利益。奥巴马时期,美国曾提出“贸易非洲”和“电力非洲”,其本意也是推动私有企业到非洲投资,但效果并不好。所以“美国发展模式”最可能的结果是,私有企业海外投资没有增加,公共援助却更少了。
《报告》毫不避讳地提出,“美国的发展援助必须服务于美国的国家利益。美国援助脆弱国家的目的是防止危险波及美国本土”。美国对外援助效果长期以来备受批评,其根本原因在于援助是以美国利益主导的,受援国的真实需求并没有得到重视。援助被视为干预和影响受援国自主性的工具。
《报告》提出,“美国将优先关注符合美国利益的多边机制,确保其得到巩固,从而服务于美国、盟友和伙伴的利益”。这一直白的表态再次反映了美国在多边机制上的现实主义立场。美国完全将多边机制视为需要时利用,碍事时抛弃的工具。
体现美国政界、智库固有思维
《报告》的出台固然是美国对华强硬派和保守主义势力上升的反映。但笔者访学期间观察发现,它在更大程度上与美国一贯的思维方式密切相关,是美国智库、游说集团和对华强硬派之间持续串联和关系强化的结果。
首先,习惯用战略审视的眼光来观察中国与发展中国家的合作。在讨论中国的国际发展合作时,美国有关机构和个人的核心表述大致体现在三个方面。第一,建构一个负面形象的“中国模式”。美国担心中国在经济上的巨大成功将为世界其他国家提供一个样板。党的十九大后中国在发展道路上的自信更加剧了美国的这一忧虑。因此,他们总是极力抹黑“中国模式”。第二,认定中国有地缘战略野心。美国许多智库都认为,中国正通过“一带一路”倡议和经济影响力改变地缘政治经济格局。第三,认为中国进行对外发展合作的目的是削弱美国的影响力。相比于特朗普在美国领导力上的豪言壮语,美国战略界普遍认为中国正在填补东南亚、中东以及非洲的领导力真空,这将加剧美国领导力的衰退。
其次,具有强烈的规范导向型思维,习惯于突出中美差异,忽视和回避中美间的互补性和合作空间。国际发展合作是全球共同议题。无论是亚洲还是非洲都存在着巨大的基础设施需求。因此,在国际发展上,中美两国有着共同的责任和合作空间。然而,由于中国的对外发展合作直接冲击了美国以及西方国家官僚、低效和条件捆绑的发展合作方式,尤其在缅甸、柬埔寨等东南亚国家以及津巴布韦、苏丹等非洲国家,中国的存在很大程度上抵消了美国对外发展合作的杠杆作用。因此,尽管中美之间存在着巨大的发展合作互补性,但美国还是把重点放在用规范和标准来约束中国上。美国并不会考虑中国的对外发展合作本身就是一个学习和提高的过程,而是一直用发展融资的透明度、债务问题、环境和劳工标准、企业社会责任等议题抨击中国。
再次,按照美国的思维方式,有关机构和个人更重视对中国的行为分析,而不是关注中国对外发展合作的实际效果。一方面,在梳理中国的对外发展合作时,有意凸显中国“咄咄逼人”的形象。例如,在一场有关中国基础设施建设融资的讨论会上,有关研究机构故意把中国国内的基础设施融资也计算在中国的国际发展融资内,从而让人感觉到世界上超过60%的发展融资是由中国提供的。另一方面,不愿意或者回避研究中国对外发展合作的实际效果。美国的智库基本不从发展中国家的角度来理解和评估中国的对外发展合作,因为这往往会与其既有的观念相冲突。美国战略与国际问题研究中心(CSIS)最近发布了一篇关于中国对非发展融资的报告,仅仅根据中国在非融资的32%流向交通领域、28.5%流向能源矿产,就得出中国与非洲国家开展合作是为了获取资源这一结论。
最后,刻意塑造中国是“掠夺者”,发展中国家是“受害者”的形象。中国企业在对外发展融资过程中,为了规避风险,探索出了“抵押换贷款”的融资模式,即通过资源、商品、经营权等抵押物来偿还贷款。这是一种双赢的模式。当然,由于中国企业自身发展融资决策以及借债国自身的问题,在不同国家结果可能会有差异。例如,委内瑞拉和斯里兰卡通过石油或者港口股份和经营权偿还债务本是双方契约或谈判的结果,但在美国,中国往往被描述成“掠夺者”、“债务陷阱的制造者”等负面形象。
无碍中国对外发展合作大局
发展问题是全人类面临的共同问题,需要国际社会的通力合作。然而,《报告》极力将发展合作战略化和政治化,夸大中美之间的对立。奥巴马时期,西非埃博拉疫情的爆发促使中美两国在应对疫情上开展了有效的协调合作,这也成为中美非三方合作的重要开端。然而,《报告》传递出的进攻型现实主义思维无疑为中美发展合作的未来蒙上阴影。但中国不必过分担心《报告》的影响。
首先,历史是最好的证明。中国对国际发展的贡献有目共睹。自2000年中非合作论坛成立以来,非洲经历了快速的发展,开始被称为“充满希望的大陆”。根据世界银行的报告,非洲是中国对外援助最大受益者,过去20年来撒哈拉以南非洲地区的快速发展与该地区和中国的经济联系加强有着密切关系。从尼日利亚的拉卡铁路到肯尼亚的蒙内铁路,从埃塞俄比亚东方工业园到刚果(布)黑角经济特区,中国在非洲的基础设施建设和产业发展上发挥了重要作用。中非关系也从援助关系发展到中非全面战略合作伙伴关系,中国正在成为非洲发展的重要外部动力。
其次,现实是最好的答案。时至今日,美国等西方国家还没有清楚了解,估计也不愿弄清楚发展中国家最需要什么。他们的逻辑是,发展中国家只要学习西方模式就一定能成功。很多发展中国家仍处于国家建设的阶段,稳定和发展才是它们当前最根本的需求。中国的对外发展合作强调发展战略对接,重视基础设施投入,支持发展中国家的工业化和经济转型。中国提出的“非洲提出、非洲同意、非洲主导”、中非“十大合作计划”同非盟《2063年议程》的更好对接都是以非洲的现实需要为基础的。这一非洲发展的“中国方案”得到绝大多数非洲国家的欢迎和支持。
最后,口碑是最好的反击。作为最大的发展中国家,中国与其他发展中国家合作的好与坏,美国的说法并不算数,只有相关发展中国家说了才算。中国与其他发展中国家的合作,受到了许多外国政要和精英的欢迎和赞扬。中国的对外发展合作既重视承诺履行,也重视发展实效。而美国的发展合作则是承诺多、履行少、执行慢。中国的对外发展合作也赢得了发展中国家的民心。美国皮尤研究中心、泛非洲调研机构“非洲晴雨表”等所做的民意调查均显示,中国在大多数发展中国家都是最受欢迎的国家。
综合而言,美国的战略并不会影响中国与发展中国家合作的大局。然而,不容否认,中国对外发展合作的环境将会更加复杂和充满不确定性。中国将不得不面对美国及其盟友从中作梗,以及部分发展中国家被挑唆反华的现实。中国当前要做的是,保持自身稳定,坚持与发展中国家合作的理念和道路,坚守发展合作的规范和原则,不断提升中国对外发展合作的能力和水平。
(作者单位:上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所、西亚非洲研究中心)
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