“城，所以盛民也。”人是城市发展的主体，是城市的灵魂，也是城市运行与管理的基本内容。城市人口管理主要包括人口信息登记、流动人口管理、社会保障服务供给等，这些均直接关系到城市建设、可持续发展、秩序建构、城市形象和竞争力提升。中国正处在城市化发展关键阶段，借鉴国外城市人口管理经验，优化人口管理，或将对中国城市化稳健推进有所助益。

　　健全完善政策措施

　　为加强人口管理，使人口管理与城市发展相协调，美国、法国、日本等国在城市人口管理方面立足国情，采取了建立健全相关法律规范与完善政策调控等措施。

　　首先，完善人口信息登记。人口信息登记是人口管理的前提和基础，详细准确动态的人口信息有助于有效开展人口管理。美国实行“生命登记制度+社会保障号制度”的人口信息登记系统，“生命登记制度”侧重于记录人口生命事件信息，即出生、死亡、婚姻、父母基本情况、父母及子女的社会关系等；“社会保障号制度”侧重于记录人口生活事件信息，如居住地、纳税情况、教育背景等动态信息。此外，美国还定期举行全国性的人口普查，并建立了大都市统计区（SMA），及时掌握城市人口信息。日本颁布实施了《户籍法》，并采用“户籍簿+住民票”的“双核心”人口登记管理体制。户籍簿登记以家庭为单位，反映个人与家庭的关系，在公民出生、死亡、结婚、继承遗产时使用。住民票登记以个人为单位，反映个人的迁移、纳税等情况，主要用于公民的日常生活与流动迁移。日本通过这种人口登记体制，实现了“户随人走”的人口管理模式。

　　其次，加强流动人口管理。人口的流动与迁徙为城市经济的发展提供了动力，也给城市人口管理带来了难题。美国、法国和新加坡等国在流动人口管理领域进行了积极尝试。美国主要采取了以下措施。一是通过城市规划促进人口有序流动。例如，美国以芝加哥为中心的都市圈，其中包含有匹兹堡、底特律等大中城市以及众多小城市，城市总数超过了30个。通过都市圈的建设，美国对人口进行了有效分流，缓解了单个城市的人口集聚压力。二是通过市场机制调节人口流动。美国劳工统计局（U.S. Bureau of Labor Statistics）定期调查市场招聘职位与劳动力供给状况，通过官方渠道提供劳动力市场信息，推动人口在各区域间的理性流动。三是通过行政和法律手段宏观调控人口流动。在美国，人们要想迁移到某地定居，其生活状态必须符合该地的卫生及相关法律规定，如要有一定面积的住房，有稳定的收入才能留在该地。此外，美国的一些城市还通过职业移民政策来吸引自身需要的高科技、高层次和紧缺人才。为了实现对流动人口的有效管理，法国特别重视通过城市规划促进人口有序流动。在首都巴黎的远郊设立了汽车、航空、基础化学、制药等一系列工业区，在近郊建设了相对发达的金融、保险、商业性服务业和运输业等，促进城市中心区人口向郊区转移；同时，通过法律手段来调控人口流动。法国法律规定，年满16岁且居无定所的法国人要申领流动证。对流动证持有者按不同类别进行不同程度的管理。为控制城市流动人口比例，还规定市镇接纳的流动证持有者一般不超过当地人口的3%。

　　最后，改善社会保障服务。美国和法国都通过“社会保障号”来为公民提供社会保障服务。每个公民都有全国联网的社会保障号，可在全国范围内办理社会保障事宜，享受相应的失业救助、住房补贴、医疗保障等公共服务。在法国，各城市、地区的社保服务是相同的，使得居民不会因为城市之间社保水平的差异而流入某一城市。日本以住民票制度为基础提供社会保障服务，住民票具有获得教育、医疗、福利等公共服务的功能。通过进行住民票登记，确保了在户随人走的同时，公共服务和人口管理可以跟上。

　　服务与调控相结合

　　综上所述，我们可以发现这些国家的城市人口管理具有以下基本特点。

　　第一，顶层设计与多元手段相结合，提高人口管理效率。上述国家均较为重视城市人口管理顶层设计，在进行城市规划时，考虑到了人口规模、结构、质量与城市经济、社会发展间的关系，以此为依据科学制定城市发展规划，完善公共基础设施建设计划、公共服务政策、人才政策、产业政策等，并努力协同推进这些规划、政策与城市人口管理政策。此外，它们还注意综合运用行政、法律、税收、规划、市场等手段和方式，引导人口流量和流向，避免人口过度集中，控制城市人口规模，优化城市人口结构，提升城市人口质量。

　　第二，采用“登记+社保”的管理模式，实现服务型人口管理。有关国家的城市人口管理体现出了“以服务促管理，以管理保服务”的特点。首先，重视人口信息登记工作，为服务型管理提供依据。这方面，具体包括：一是采取行政、司法等手段，将人口登记与统计工作制度化、常态化、规范化。二是从人口信息登记内容来看，既包括生命事件信息，也包括生活事件信息，努力使人口信息详细化、精准化。三是注重采用互联网、数据库等现代技术手段进行人口登记和统计。其次，为城市人口提供便捷均等的社会保障服务，以服务促管理。这些国家在确保人口自由迁徙的前提下，为城市居民提供了包括教育、医疗、就业、养老等在内的公共服务，努力改善居民生活环境，提高居民生活质量，进而使得居民主动接受人口管理。

　　第三，以“限制+引导”的调控模式，实现人口与城市发展相匹配。为了确保城市人口规模、结构、质量与城市经济发展水平、承载能力等相适应，许多国家采用了“限制+引导”的人口调控模式，促进人口有序流动。它们利用法律、政策等手段对人口流动进行调控，以此控制人口规模；利用城市功能分区、产业和就业政策等手段调控人口流向和人口分布；制定人才计划和人才工程项目，吸纳高端人才、产业发展急需的技术人才，保障城市经济发展。

　　多维经验可以参考

　　中国正处于城镇化关键阶段，一些城市存在人口规模大，流动性强，有关数据滞后，公共服务不足和不均等问题。我们或可通过借鉴国际先进经验，从以下几个角度来完善中国的城市人口管理。

　　首先，可以通过加强顶层设计，将人口发展纳入城市总体规划。在这方面，一是，要确保城市人口与经济发展阶段、发展目标相适应；二是，整体规划人口管理体制，科学设置人口管理机构；三是，实现人口管理政策与产业政策、土地政策、住房政策等协调一致。

　　其次，要利用现代信息技术，完善人口信息管理。充分利用大数据、云平台等现代技术手段，逐步建立和完善人口信息、登记及共享平台，准确掌握人口动态变化数据。建立人口大数据信息库，与社会保障、健康医疗、税务管理、居民服务等信息实现共享，消除信息“孤岛”，优化城市人口管理。

　　再次，要推进基本公共服务完善化与均等化，促进人口有序流动。城市人口管理要由单纯的行政管理，转向引导和服务。完善公共服务供给，提高城市人口生活质量；不断缩小各类城市社会保障水平差距，逐步实现基本公共服务均等化；建立全国统一的、可以结转的社会保障体系，方便城市人口自由有序流动。

　　最后，运用多种管理手段，协同推进城市人口管理。城市人口管理由以行政管理为主，转向综合运用行政、经济、法律等多元化手段。同时，培育社会组织、个人等参与城市人口管理。通过创新人口管理机制，提高城市人口管理的质量与效率，促进城市健康和谐发展。

　　（本文系国家社科基金项目“户籍制度改革对农业转移人口市民化的影响机制及对策研究”（17BJL049）阶段性成果）

　　（作者单位：湘潭大学商学院）