公共服务体系改革经验
2015年12月14日 09:12 来源:《中国社会科学报》2015年12月14日第865期 作者:张晨 严瑶婷

  【核心提示】不管是传统发达国家,还是新兴工业化国家,在应对现实的社会经济状况、国际竞争挑战时,在作为政府基本职能之一的公共服务建设上,具体的体制机制可能会由于国情相异而有所不同、各有侧重,但在推进市场化改革,调动社会资本的举措上形成了广泛的共识。

  中国正处于社会转型的关键时期,转型期的种种社会矛盾凸显,社会需求日益复杂,对我国的国家治理体系和能力建设提出了严峻的挑战,如何通过深化改革,推进服务型政府建设,有效回应社会发展与公众需求,成为当前及今后一段时期内我国政府改革的主要方向。他山之石,可以攻玉,加强境外政府公共服务体系改革问题的研究,可以为我国的政府改革提供借鉴。20世纪后半叶以来,西方传统发达国家以其雄厚的经济基础与成熟的行政体制而走在公共服务体系改革的前列,新兴工业化国家以其迅猛的发展速度和后发优势紧随其后,总结西方传统发达国家以及新兴工业化国家的公共服务体系的改革经验,有以下四个方面值得关注。

  回应需求 完备体系

  国际经验显示,政府公共服务建设必须及时回应社会需求。20世纪六七十年代,无论是西方国家,还是许多发展中国家,都一度陷入发展困境。凯恩斯主义的衰落端倪已露,“福利国家”制度面临挑战,经济增长的缓慢和公共服务的无效率,让积蓄的社会不满酝酿成轰轰烈烈的意识形态变革,倒逼政府改革,反思公共服务建设。英国撒切尔政府率先拉开改革序幕,实现公共服务的私有化,尤其在公众需求最强烈的公共医疗领域大刀阔斧地改革。美国面对公共服务领域的效益低下、资源浪费等困境,也引入市场机制以应对政府失灵,探索出合同出租、用者付费、公私合作等方式灵活提供公共服务。与英国的精简机构不同,同为高福利国家的瑞典大胆采用扩张性财政政策,扩大对公共服务领域的投入回应社会需求。改革的实践也不断回馈给理论的研究、制度的设计,政府公共服务建设的实践被要求回应更具体、更适配的社会需求,由此将公共服务建设体系不断发展完善。

  西方发达国家如此,亚洲新兴工业化国家受到西方发达国家的启示,也强调对社会需求的回应。韩国在20世纪90年代推行的行政改革,以公共需求为导向,不仅通过对公共服务提供方的分类,细化公共服务类型和对象,而且设立“一线行政机构”直接对接基层民众意愿,服务公众。我国台湾地区设立了服务品质奖,将公众意愿和需求放置在公共服务的核心位置,通过回应公众来提升公共服务质量。新加坡在21世纪公共服务计划中将公民服务作为三大领域之一,将满足公民需求作为公共服务改革的落脚点,建立了体系完善的社区关怀计划和社会援助计划。与台湾地区类似,新加坡也设立了“优秀公众建议奖”来吸纳民意,改进政府工作。回应社会需求、关注公众意愿,是各国政府走出社会经济发展困境的共同选择,公共服务建设以回应社会需求作为内在推动力,通过与公民的不断互动来完善公共服务体系。我国公共服务体系的市场化、社会化改革尚处于起步阶段,立足于社会需求,构建舆情民情的联通机制来吸纳民意,对完善公共服务体系具有指向性作用。

  政府主导 多元协同

  西方国家20世纪70年代所遭遇的社会危机充分证明了“政府失灵”,市场重新回归人们视线,成为各国公共服务改革青睐的对象。然而,市场化并不是万能钥匙,它甚至带来了新的问题:两极分化加剧、忽视弱势群体利益等,因而注重寻求政府、市场和社会三方协作的治理应运而生。各国既不全然依赖政府提供公共服务,也不盲目信任市场的作用,纷纷选择政府主导、多元协同的发展路径。美国鼓励非营利组织和社会公众参与到公共服务的生产和提供中,通过调动社会资本,实现政府—市场—社会的多元协同。英国布莱尔、布朗工党政府继撒切尔政府之后拿国家医疗服务体系开刀,提出用多种不同机制提高国家医疗服务体系的效率;到2010年,卡梅伦联合政府明确肯定了私人部门和非营利组织在国家健康服务体系中的重要作用,多元协同的局面彻底明晰。德国政府对非营利组织和私人部门予以了充分信任,除医疗服务外,两者占公共服务总量的绝大多数,尤其是非营利部门,而政府本身则主要以监管者的角色参与公共服务体系。瑞典虽然以高福利国家著称,但也善于运用社会资源补充政府的力有不逮之处,例如应对“老龄潮”时,大力扶持诸如红十字会等社会组织,为养老提供更优的保障。2008年的金融危机更促使瑞典改革公共服务体系,打破政府对公共服务的垄断,引入市场和第三方,走上了政府主导、多元协同的道路。日本政府通过购买公共服务的方式联通了经济领域和社会领域,“小政府”的主导作用不变,“大社会”的协同表现突出。台湾地区受到国际市场和西方新公共管理理论的影响,认识到社会资源的重要性,早在1989年就推动了公营企业民营化、市场化改革,到2001年推动实现了公共服务的委外办理,同时也重视公众参与,尤其发挥社区的作用来引导和宣传,使公众成为公共服务供给过程中的重要一环。在面对“政府失灵”、“市场失灵”的困境时,各国探索出了第三条道路,以政府为主导,协同市场、社会的力量,建设公共服务体系。可以说,不管是传统发达国家,还是新兴工业化国家,在应对现实的社会经济状况、国际竞争挑战时,在作为政府基本职能之一的公共服务建设上,具体的体制机制可能会由于国情相异而有所不同、各有侧重,但在推进市场化改革,调动社会资本的举措上形成了广泛的共识。

  自治传承 民众参与

  西方的自治传统始于古希腊,留存至今依然有其鲜活的生命力。二战前后一段时期,西方国家的凯恩斯主义曾大行其道,公共服务的集权化迅速复苏了战后经济,但种种弊端在后续的发展中逐渐显现,集权化造成了臃肿的机构、资源的浪费、低效的行政,尤其到20世纪六七十年代,经济滞胀的危机彻底点爆了这一矛盾,分权化的呼声越发高涨。不同国家采取了不同的应对方式,美国继承了联邦制分权的传统,凡是法律没有明文规定属于中央政府的权力都属于州政府,各州政府拥有较大的自主权,并且,各级政府因其自治性,彼此之间往往是合作的伙伴关系,而不受制于上级政府,也因此地方政府更能够提供贴合地方需要的公共服务。早在19世纪初,具有现代特征的地方自治管理模式就出现在了德国,并构成了直至今天德国公共服务体系的基石。一方面是联邦制下相对独立自主的地方政府,另一方面是公共服务中广泛的社会参与,两者共同支撑着德国的自治型公共服务体制。同为发达国家,亚洲近邻日本作为单一制国家,不存在西方意义上的自治传统,故而采用控制型分权,中央政府通过公共财政转移支付的方式实现基本公共服务的均等化。日本的实践更切合我国公共服务建设的需要,完善的转移支付制度可以为我国提供成熟的经验。台湾地区社会自治的培育极为成功,上至各级行政部门,下至基层社区,民众不同程度地参与到公共管理建设中,并发挥重要作用,尤其是在社区一级的自治成为台湾公共服务建设的基石。英国的社会自治也极具特色,通过社区服务中的足球俱乐部,将不同种族、阶层的民众拉到公共服务中来。我国台湾地区和英国的社区建设经验对我国的公共服务体系建设具有极大的借鉴意义。

  持续改进 品质提升

  公共服务建设必须适应时代的变化,持续改进、品质提升才是公共服务体系生命力所在。二战后西方国家经济的迅速复苏有赖于一度集中化的公共服务体系,政府的全面主导是其必要保障。然而,随着社会的发展,至20世纪六七十年代,这样的公共服务体系已不能满足持续发展的要求,各国政府都积极寻求适配于本国国情的公共服务体系的改进方案。西方传统发达国家经历了市场化改革,新“第三条路”的探索,从公共选择理论到治理理论的转变,公共服务体系持续改进;新兴工业化国家吸取发达国家经验,也在公共服务建设上不断探索,建设符合本国国情的公共服务体系。英国从撒切尔政府开始,到卡梅伦联合政府,都持之以恒地致力于公共服务体系改革,持续有效改进;新加坡的“21世纪公共服务”计划长远地规划了新加坡的公共服务体系,并已初见成效。然而,继“政府失灵”、“市场失灵”之后,“志愿失灵”也正成为公共服务建设的迷思,进一步的改进与提升,则有待更多国家的实践探索与理论研究的深入。

  (本文系江苏高校哲学社会科学优秀创新团队建设项目“地方政府与社会治理”基金项目)

  (作者单位:苏州大学政治与公共管理学院;江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心)

  

责任编辑:崔岑
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