“推进国家治理体系和治理能力现代化”是以习近平同志为核心的党中央关于国家长治久安的重大制度安排。多维度探索实践路径，系统总结实践经验，有助于中国国家治理体系和治理能力现代化目标的全面实现。
完善科技创新机制 助力国家治理现代化
庄思薇
当前，中国正处于全球新科技革命、新工业革命与国家治理转型的重要历史交汇期，科技创新已成为国家发展的重要驱动力和综合国力竞争的关键。党的十八大以来，通过深入实施创新驱动发展战略，我国科研要素投入和产出显著提升，科技创新主体活力和能力不断增强，国家创新体系整体效能大幅提高，科技创新事业实现了历史性、格局性的跨越式突破。“十三五”期间，我国全球创新指数排名已从2015年的第29位跃升至2020年第14位，发明专利申请量和授权量、科研人员人数均位居世界首位，研发投入排名世界第二。党的十九届五中全会进一步强调“要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，充分彰显了科技创新在新发展阶段中的重要性。
科技创新水平不仅是提升社会生产力和国家综合实力的战略支撑，也是助推国家治理现代化的关键力量。党的十九届四中全会将科技创新治理体系和治理能力现代化纳入国家治理现代化的重点方面，进一步明确了完善科技创新体制机制的战略要求和根本任务。一方面，新时期国家治理需求对加快科技创新提出了更为迫切的要求，影响着科技创新治理体系的战略定位和发展方向；另一方面，高质量的科技创新供给又催生了新一轮国家治理变革浪潮，促进了国家治理效能的提升。随着移动互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等技术的快速创新与运用，国家治理的数字化和智能化转型步伐不断加快。科技创新拓展了多元主体参与治理的渠道，实现了政务数据整合和流程优化，有效推进了政府政务服务的高效化，促进了政府治理决策的科学化与民主化，切实提升了社会治理的精细化水平。
推动科技创新助力国家治理现代化的关键在于构建充满活力的科技治理体系和运行机制，充分发挥科技创新和体制机制创新的协同效应。与推进国家治理现代化的要求相比，目前我国科技创新方面存在的问题主要体现为：一是科技资源配置分散及重复建设问题突出、创新主体功能定位存在着交叉重复；二是基础研究投入占比偏低、原创性成果和“高精尖”成果较少；三是科研创新成果转化率不高；四是高端科技人才不足、科技创新环境有待优化等。
解决这些问题就需要政府紧紧围绕以下五个方面作出努力，即进一步优化完善科技创新治理机制、科技创新政策引领机制、科技成果有效转化机制、基础研究及原始创新支持机制、科技人才队伍培养与激励机制。
构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。国家的科技体制是现代国家治理体系中的重要建制。新中国成立后，我国科技体制经历了多次调整，从举国体制下的国家全面统筹逐步转向国家主导的市场机制。习近平总书记提出科技体制改革要做好“三个分工”，首先便是要厘清政府和市场分工。如何在市场经济条件下发挥举国体制的优势，始终是深化科技体制改革和推进科技治理体系现代化的核心问题。在社会主义市场经济条件下，关键核心技术攻关新型举国体制是以全面统筹国家发展和安全、满足人民日益增长的美好生活需要为根本目标，紧密结合国家重大需求和科技战略目标，充分发挥集中力量办大事的政治优势和超大规模的市场优势，通过科学统筹、集中力量、协同攻关的方式攻克关键核心技术和实施一批国家重大科技项目。在有为政府和有效市场的协同推进下，优化科技资源配置，最终实现科技创新整体效益的最优化、最大化。构建新型举国体制是社会主义制度优势的体现，也是在当前错综复杂的国内外发展形势下坚持走中国特色科技自强自立道路的根本要求。一些核心技术攻关难度大、市场需求相对较小，市场驱动乏力，因此就需要政府做好科技创新战略的顶层设计和统筹谋划，以强化国家战略科技力量、优化国家重大科技项目为关键载体和重要抓手，建立高效的科技创新组织体系，顺应社会主义市场经济规律，加强对各种创新主体力量的协调支持，加快形成战略性核心技术和产品。
健全适应国家治理现代化、符合科技发展规律的科技创新政策体系。实施创新驱动发展战略不仅需要重视科技进步贡献率、研发投入程度、对外技术依存度等技术性指标，还强调构建开放、完善、高效、合理、创新的科技政策体系作为保障。目前，我国科技创新政策体系在政策理念、政策配套、政策制定、政策执行方面仍旧存在与科技发展规律不相适应的问题，科技政策与创新的匹配融合度不足，这也阻碍了科技创新政策体系更好地服务于国家治理现代化这一目标，因此要从以下方面优化科技创新政策供给。首先，在政策理念定位方面要实现从管理向治理的转变，从鼓励数量增长转向注重效益，从注重选择性的政策优惠转向促进创新的内生驱动和优化外部驱动环境、构建良好的科技创新生态系统。其次，在政策配套方面要强化顶层设计、统筹协调和有效衔接，重新组合运用和创新政策工具，最大程度发挥集群政策效应，建立科技创新政策的调查评价制度和协调审查机制，破解地方保护、条块分割、重复分散的科技资源配置难题。最后，在政策制定方面要注重科技决策的科学化和民主化，以实现利益相关者的长期共赢为目的，充分吸纳利益相关者的参与，扩大企业和企业家在决策咨询和政策制定中的话语权。在政策执行方面注重政策手段的多样化，综合运用激励性手段与规制性手段。
建立支持基础研究、原始创新的体制机制。党的十九届五中全会首次提出，要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。我国科技创新现已步入“跟跑、并跑和领跑共存”的新发展阶段，但基础研究和原始创新能力薄弱问题依旧凸显。把握新一轮科技革命的机遇、实现科技自立自强以期为推进国家治理现代化进程作出贡献，就必须大力推动基础研究和增强原始创新能力，以关键共性技术、前沿技术创新为突破口，使基础研究和应用研究相互促进，努力实现关键核心技术的自主可控。首先，调整优化基础研究、原始创新的投入机制。当前我国基础研究投入占比不高，国家财政需要加大对基础研究的支持比重，引导社会、企业、金融机构以适当形式支持基础研究，扩大科研资金来源，形成多元化的投入机制。其次，提高基础研究效率，重点培养具有较强原始创新能力的国际一流科研机构、基础研究平台、优秀科技人才和重大前沿项目，尊重基础研究和原始创新活动的自身规律，增加创新领军团队和人才的技术路线决策权、财物支配权。
优化以企业为主体、市场为导向的产学研深度融合的协同创新机制。目前，我国科技成果转化率和科技进步贡献率仍有待提升，鼓励创新转化的体制机制还不顺畅。创新科研成果转化机制的关键在于完善基于创新网络的协同创新机制，努力解决科技创新与产业发展的脱节问题。协同创新强调要素的合作和协同作用，其核心环节在于形成兼顾企业、学研机构以及政府、金融机构、科技中介等外部主体之间的连接关系，有效解决基础研究“最先一公里”和成果转化、市场应用“最后一公里”的衔接问题。一方面，要激活协同创新的内部动力，切实转变政府职能，实现由政府主导的产学研结合转向市场主导的产学研协同创新机制，真正让企业在协同创新组织模式中发挥主体作用，有效构建产学研协同创新的利益激励和风险管理机制。另一方面，要增强协同创新的外部动力，健全产学研协同创新的保障机制，完善科技中介组织的服务机制，创新产学研结合的融资体系，构建产学研合作的法律制度，共同保障协同创新的平稳运行。
健全科技人才培养机制和评价激励体系。激活人才创新活力需要营建风清气正的科研创新生态，逐步健全高质量科技创新人才的挖掘、培养、激励机制。其一，构建高层次人才自主培养体系。一方面要重视高校创新人才培养，以提升教育教学质量为目标，深化科教融合、产教融合协同育人；另一方面要重视“高精尖缺”人才培育，依托国家重大科技任务和创新平台，营造具有国际竞争力的创新环境，加强一流高质量人才引进的系统规划和布局。其二，健全科学合理、有效正向的科技人才激励与评价制度。推动用人单位切实改革“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”的科技评价体制，突出目标导向，对科技人才采取基于绩效考核的灵活薪酬制度和奖励措施，并加强科技奖励诚信体系和科研伦理监管机制建设。
（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）
加强政府韧性治理能力建设
韩艳
党的十九届五中全会指出，“我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升，经济长期向好，物质基础雄厚，人力资源丰富，市场空间广阔，发展韧性强劲”。“韧性”一词，首次进入国家治理话语体系。韧性发展需要强大的政府韧性治理能力作为后盾，尤其在面临当前日趋复杂、不确定性明显增加的国内外环境时，政府能否“准确识变、科学应变、主动求变，善于在危机中育先机、于变局中开新局，抓住机遇，应对挑战，趋利避害”，成为衡量国家治理能力现代化水平的重要指标。
什么是“韧性”？“韧”，《说文解字》里将它解释为“柔而固也”。而“韧性”，是指物体不易折断、柔而坚的性质。“韧性”一词最初出现在力学和工程学，用来衡量物体受外部压力后反弹、恢复到初始状态的程度。根据“韧性”的本质，政府的韧性治理能力可以界定为政府承受外部冲击、抵御外部风险的能力。理解“政府韧性治理能力”，可以从以下三个方面进行。首先，政府韧性能力是从风险社会的现实情境提出的，旨在克服政府在处理自然风险和社会风险及复合风险时的无序、低效等问题；其次，政府韧性治理的任务是提升各层级政府应对外界风险冲击时的识别、调适和恢复能力；再次，政府韧性治理需要多主体的协同参与和配合，因为当代社会各种风险极可能会叠加并发生连锁反应，仅凭政府的力量有时难以渡过难关。
政府韧性治理能力是新时代国家治理回应复合型社会风险的重要工具，是国家治理能力建设的重要内容。立足于我国当前的政府治理实践，可以从以下几个方面尝试提升政府的韧性治理能力。
进一步加强国家治理结构的韧性建设。国家治理能力现代化需要一个韧性的国家治理结构。而韧性治理结构首先体现在政府、市场和社会三者之间关系的韧性。任何一个国家的良善治理都建立在政府、市场、社会三大机制的动态平衡和稳定关系之上。我国40多年的改革开放，最核心的内容也正是努力理顺政府、市场、社会三者之间的关系，使政府、市场和社会三种机制各自在本领域中发挥作用，以达到资源优化配置和国家良好运行的状态。而新时代的国家治理改革和发展，更需要深入调整政府、市场、社会三者之间的关系，注意发挥三者的合力。例如，在此次新冠肺炎疫情中，政府在稳定社会秩序、统筹分配公共物资、披露疫情信息等方面发挥了重要作用；市场在疫情物资的生产、运输和供应等方面发挥重要作用；公益慈善组织、基金会等发挥志愿精神，为疫情医疗防护物资和生活保障物资的筹集、运输发挥了重要作用，成为保障防疫战后勤供给的基础性民间力量。政府、市场、社会三者的有机配合为取得抗击新冠肺炎疫情的阶段性胜利提供了重大保障。
进一步加强制度韧性建设。国家治理能力现代化需要具有韧性的制度作为支撑。改革开放40多年来，我国在制度建设方面不断发展完善，制度韧性不断彰显和增强。加强制度韧性建设，首先，要明确合理的制度价值目标。中国特色社会主义制度要继续以实现人的解放、促进每个人的自由全面发展为终极价值目标，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为发展的出发点和落脚点，这样才能使中国特色社会主义制度发展成为具有张力和延伸性、韧性十足的制度。其次，要继续贯彻全面依法治国的理念，继续推进法治国家、法治政府、法治社会建设，不断完善公共危机预警、公共卫生等方面的法律法规，严格执法、违法必究。依法治国是我国制度韧性的重要保障，只有把依法治国各项制度真正落到实处，才能实现制度的价值目标，才能保证经济社会的稳步发展，才能保证各项事业的顺利进行。最后，还要加强制度和我国文化的适配性。任何具有韧性的制度都不能从本国的文化中割裂开来，都需要从本国的文化中汲取养分。中国特色社会主义制度深深扎根于我们的文化之中，具有旺盛的生命力。中国的制度建设要继续吸取中国优秀传统文化中的精华，以包容、开放的态势不断加强制度学习和革新能力来实现制度的“提档升级”。
进一步加强政府的主体韧性建设。实现国家治理能力现代化需要加强政府主体的韧性建设。任何良善的制度都要由主体来执行和落实。为政之要，唯在得人。要提高政府主体的韧性，一方面要加强政府官员的风险驾驭能力，即风险识别和科学决策的能力。这就需要在政府官员的选拔、任用及晋升时，在“坚定信念、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部任用标准之上重视官员的能力，并将危机管理、风险管理等纳入公务员培训的知识体系及其政绩考核中。另一方面，要注意协调专家在政府治理中的作用。在信息化和知识爆炸的当今社会，专家在国家治理能力现代化中的作用日益凸显。尤其在应对疫情、气候变暖、能源危机等时刻，专家所具有的知识权威能够影响人们对于相关问题的认识和理解。因此，在国家治理中，在专业性较强、知识性较强的领域中要大力发挥专家的作用，倾听专家的意见，让专家参与到公共政策的制定和评估中。事实上，国家治理能力现代化本身就包含要借助于现代科学知识观念和理论体系来设计国家治理体系，并通过具备相应专业知识的人来加以执行。
进一步加强政府的技术韧性建设。马克斯·韦伯曾提出，现代理性国家在很大程度上是通过技术理性得以实现的。实现国家治理能力现代化需要加强政府的技术韧性建设。首先，政府要保持开放性，积极尝试新技术尤其是信息技术在社会治理中的作用。例如，在此次抗击新冠肺炎疫情中，云计算、大数据、人工智能等数字技术，为科学、精准防控疫情、促进人员跨区安全有序流动、复工复产以及网格化治理等提供了技术支持。与此同时，要注意技术的“二律背反”效应，减少技术的消极性。在中国当前的国家治理中，信息技术为政府治理公共事务提供了新的手段支撑，使更广泛、更精准、更智能、更便捷的国家治理成为可能，但也给国家治理带来新的挑战。乌尔里希·贝克提出，人类社会越发展越体现出风险社会的特征，而风险更多来自人类社会自身。因此，涉及国家治理的关键核心问题，决定权仍要充分掌握在人的手中，而不能完全依赖技术，社会问题的解决仍然要在公开、公平、公正等基本价值上展开。
（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）
促进农民工社会融入 构建新型工农城乡关系
张赛群
党的十九届四中全会指出，要进一步“健全劳动关系协调机制，构建和谐劳动关系，促进广大劳动者实现体面劳动、全面发展”。在此基础上，党的十九届五中全会强调，要“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。我国工业化、城镇化过程中出现的“既非传统意义上的城镇居民，亦非传统意义的城乡居民，是一个与农民和市民均不同质的群体”这一农民工群体的社会融入问题，是目前及将来一段时期内“健全劳动关系协调机制，构建和谐劳动关系”和“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”的重要议题和重要任务。
农民工具有数量庞大、流动性强等特点，他们是产业工人的重要组成部分。国家统计局《2019年农民工监测调查报告》数据显示，2019年农民工总量达到2.9亿人，占当年全国总人口数的1/5。工业化、城镇化的主体是人，主要内容表现为农民工从农村向城市、从农业向非农产业转移的过程中，享有与城镇居民平等的经济、政治、就业服务、教育和社会保障等方面的权利。如何促使农民工最终结束“流动”状态，帮助农民工群体融入城市社会，是当前推进新型城镇化战略、加强和创新社会治理的一个重要内容，这也是实现人口社会均衡发展的关键。
在从农村向城市、从农业向非农产业的流动过程中，农民工与城市、城市居民的社会融入包括行为适应、文化接纳、身份认同和经济整合等方面，是一个动态的、渐进的、多维的、互动的过程。一般认为，在工业化、城镇化初期，农村居民从农村向城市、从农业向非农产业的转移主要通过亲缘、血缘和地缘等传统乡土社会网络。随着逐渐融入城市社会，他们也会适时地改变传统的乡土社会网络，逐渐适应通过由职业或行业的活动而结成的业缘（人际关系）而融入城市社会和非农产业，并在包括语言、生活习惯、人际交往等生活方式和城市居民融为一体。文献研究检索显示，20世纪80年代初期直接脱胎于农业生产和农村生活进城的第一代农民工融入城市社会的主要方式为亲缘、血缘和地缘等传统乡土社会网络；而于八九十年代出生的新生代农民工，与其父辈有着不同的生活历程、就业经历和对城市社会的认识。从理论上来说，他们融入城市社会的方式应该区别于其父辈。但众多实证性研究结论显示，新生代农民工融入城市社会的方式仍然没有完成从亲缘、血缘和地缘等社会网络到业缘的过渡。绝大多数农民工仍然居住在农村社区和城乡接合部，他们的社交圈子较为狭窄，主要局限于老乡、亲戚和熟人；参加社团组织主要以工会和老乡会为主，参加党、团、群众性组织以及志愿者协会等组织的人数极少。
如果从80年代中后期农村居民进入乡镇企业就业开始算起，农村居民融入城镇和非农产业已有30多年。这一期间，农民工社会融入方式仍然还处于亲缘、血缘和地缘等传统乡土社会网络阶段，原因在于我国与一些发达国家不同的人口流动和农民工社会融入方式。由于没有户籍的限制，一些发达国家人口流动与社会融入几乎是同步进行的，他们在居住地同时可以获得相应的经济权利、政治权利和公共服务权利。而由于我国特殊的二元经济制度特别是户籍制度的限制，农民工市民化不能如同一些发达国家一样直接从农民向市民实现转变，而是经历了由农民到农民工、再由农民工到城市市民转变的特殊“中国路径”。目前，我国仍处于从农民到农民工转变这一阶段，而从农民工到城市市民的转变还要有相当长的时期。这就决定了农民工虽然能够在城市就业和生活，但他们应有的经济权利、政治权利、公共服务权利、社会保障权利以及后代受教育权利较难得到保障。因此，他们融入城市、转换为非农产业的方式，只能够选择传统乡村社会的亲缘、地缘和血缘等社会网络。即使有一些业缘社会网络，也是建立在亲缘、地缘和血缘等基础上，是浅层次上的由职业或行业活动而结成的人际关系。
大量农村居民进城务工、经商，促进了社会经济发展。促进农民工社会融入，对于实现人口社会的均衡发展具有重要意义。因此，未来一段时期内，农民工社会融入工作需要在以下几个方面得到进一步的强化。
第一，打破阻碍农民工社会融入的政策性壁垒。由于我国特殊的二元经济制度特别是户籍制度的限制，农民工融入城市社会面临着诸多的政策性阻碍。例如，户籍制度阻碍了农民工在城市购房购车，阻碍了农民工与城市市民享受同等的社会服务权利，阻碍了农民工子女的入学升学。虽然目前国家已出台了户籍改革方案，但对农民工在城市就业、社会保障、公共服务等方面都设置了明确的先决条件。因此，政府相关部门应从推进城镇化、工业化的总体要求出发，打破阻碍农民工社会融入的政策性壁垒，实现工农一体、城乡一体，为农民工社会融入制定相应的保障性政策。
第二，采取多种措施促进农民工就业，并建立稳定有序的劳动关系和工资支付保障制度。流出地政府要进一步加大对农民工技术、技能培训的投入力度，提高农民工就业的适应能力；流入地政府要采取更加积极的就业政策，积极扶持中小企业、劳动密集型产业，增强吸纳农民工就业的能力，促进农民工在城镇地区进一步就业。与此同时，流入地政府相关部门要采取有效措施监督用工企业与农民工签订劳动合同，明确双方包括劳动时间、劳动强度、工资福利以及社会保障等方面的权利和义务；并通过工会吸纳农民工加入组织，以政治引领、组织实施，依法保障和维护农民工的合法权益，帮助他们融入企业、融入职工队伍、融入城市，并由此享有相应的权利。
第三，积极稳妥地解决农民工社会保障问题，并建立健全农民工的公共服务体系。由于农民工受教育程度相对较低，较多从事劳动密集型的职业，社会养老保险、医疗保险和工伤保险对于他们来说，具有重要意义。因此，政府应进一步健全农民工的社会保障体系。在社会养老保险方面，可借鉴城镇居民社会养老保险制度框架和“低费率、广覆盖、可转移”的原则，建立由用人单位和农民工本人共同缴费的“社会统筹+个人账户”的社会养老保险实施办法。在医疗保险和工伤保险方面，根据农民工主要集中于劳动密集型产业的工作特点，流入地政府应督促用工单位及时、足额地为农民工缴纳工伤保险费，办理工伤保险手续。同时借鉴大病医疗保险统筹基金办法，解决农民工住院医疗报销费用；进一步加强农民工疾病预防控制工作，强化对农民工健康教育和聚居地的疾病监测，并将其子女纳入当地免疫规划，采取有效措施提高国家免疫规划疫苗的接种率。按照九年义务教育就近入学的要求，协调解决农民工子女在就业地与城镇居民子女同等地享有义务教育的权利，并在收费、管理等方面与当地学生同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。
第四，进一步加快农民工融入城市社会的平台建设，为农民工社会融入创造落脚点和支撑点。社区是农民工融入城市社会，也是各级政府服务农民工的基础性平台。要进一步强化社区平台的自治和服务功能，加强农民工与城市社会之间的互动、互助功能；要改变目前“谁主管，谁管理；谁聘用，谁负责；谁容留，谁负责”的管理模式，促成农民工融入城市社会管理模式向主动服务型转变。
（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）
