2020年1月20日，国家卫健委发布1号公告，将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。为了民众的健康福祉，更好应对疫情，政府会在防疫期实施相应的保护措施，且对公民权利进行一定程度的冻结或克减。

　　合法正当地使用紧急行政权

　　紧急状态是现代国家治理中的特殊状态，其本身是暂时的、例外的，一旦法定情形消失，国家和社会将回归正常状态，临时的、替代性的法律或措施也就会无效。国内法和国际法一般都规定了启动情境，包括战争、内战或外敌入侵、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故、严重传染病流行、大规模的动植物病虫害袭击、重大刑事犯罪等情况。我国《宪法》《国家安全法》《突发事件应对法》等均规定了紧急状态，且全国人大常委会或者国务院有权决定。法律上，目前此项权力没有行使，湖北等地乃至全国不处于“紧急状态”，而各地行政机关主要根据《突发事件应对法》《传染病防治法》以及地方人大的授权，实施紧急行政权。

　　地方政府紧急启动突发公共卫生事件应急机制，实施人员隔离、交通停运、封闭管理、限制出入、征调财物等措施，更有甚者实施“战时管制”，确保采取一切手段防疫救治，保护民众安全。然而，“法无授权不可为”，某些地方行政机关的应急措施已然超越法定权限，超越公民容忍程度。如在密切接触者家外装铁栏杆封门，任意扣留私吞途经辖区的防疫物资等，这些行为严重背离了依法防控的轨道。

　　合法克减公民权利

　　克减（Derogate）主要含义是：对法律或权利的限制；价值或评价的减损；对权利或让与的减损、侵害或毁坏等含义。国际条约规定克减的前提条件是国家进入了紧急状态，克减的行为必须尊重人。世界卫生组织制定的《国际卫生条例》（IHR2005）第3.1条规定，“本条例的执行应充分尊重人的尊严、人权和基本自由”。《公民权利与政治权利国际公约》规定了克减的5项限制性原则，包括：不克减原则，即必须对某些基本或重要人权予以充分保障，公约列举了7项不可克减的权利。不滥用原则，即克减的程度以紧急状态所严格要求需要者为限，超出必要程度为不合法。与国际法义务相一致原则，即克减措施不得与国际法之下的其他义务相抵触。非歧视原则，即克减措施不得包含有纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。立即通知原则，这是一项程序性原则，即规定了国际通知义务，通知应详细说明克减措施及其原因。

　　防疫救治中，政府对公民权利的一般限制，如人身自由、隐私权、财产权、劳动权、受教育权限制等，是能够在一定时期内容忍的，因为克减公民权利是恢复正常秩序的必要手段。基本权利具有主观防御权，若其受到限制，则必然引起停止侵害的请求，由此会产生对被侵犯权利的救济，乃至国家赔偿、补偿等。罗尔斯认为，“‘不行恶’是阻止我们伤害他人的倾向，是唯一以否定形式表达的义务，是具有第一位的义务，是向善的第一步”。克减公民权利的紧急措施遏制了“新冠肺炎”的恶，依法科学防疫体现了尊重人的“善”。

　　追求“善治”下的公民权利克减

　　身处现实中，疫情犹如战情，手段必然非常。政府决策及执行都要抢时间，抢资源，避免过度的程序性限制，但这并不意味着紧急行政权扩张的同时，公民权利可以随意克减，公民义务可以天然形成。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。一切应在良法之治的轨道上运行，一是根据宪法法律形成权利克减。特殊时期，在遵守法律优先、法律保留原则下，进行宪法授权，形成法律法规规定防疫的具体权利克减，并规定相应义务，例如《传染病防治法》第12条规定，“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况”。《广州市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》规定市、区政府可以在必要时依法向单位或者个人临时征用疫情防控所需的房屋、场地、交通工具以及相关设施、设备，要求相关企业组织相应的疫情防控物资和生活必需品的生产、供给。二是暂时性的权利让与形成权利克减。法律法规原则性的规定还无法具体到每一个层级的操作，当前部分地市、区县、街镇、村居委会等在没有授权的情况下采取的“法外”措施，基于地方自主性的约束，即大多数人通过权利让与，短期内形成了权利克减。权利和义务来自法律的证成。防疫的紧急状态下，行政机关使用紧急行政权应坚持法治思维、科学精神和人文关怀，与民众齐心协力，共度时艰。

　　习近平总书记指出，新冠肺炎疫情发生以来，我们始终坚持把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。坚持人民为中心的“善治”，恰好表明了政府的正义性。对于当前部分地区的公民权利克减，行政机关不仅要遵守国内法和国际法的一般约束，把人权的尊重和保护放在首位，而且应根据具体应急状态程度的不同，有限度地克减公民权利，始终把提高保障公民权利水平，作为衡量标准。为坚决打赢疫情防控阻击战，坚持依法防控，地方应根据疫情情况，及时解除临时性或替代性的规范及措施，对于存在的违法措施应及时纠正，对于违法侵害公民权利的行为应予以救济，对于任性妄为的执法人员要依法追究责任。最大限度地保障公民生命、健康、财产安全。

　　（作者系上海政法学院副院长、副教授）