从新城规划看苏州工业园区建设
2020年11月27日 08:25 来源:《中国社会科学报》2020年11月27日第2057期 作者:严晶

  苏州工业园区(以下简称“园区”)规划借鉴新加坡经验,采用新加坡建设理念和管理方法,结合中国国情和苏州特色,形成了科学有序并符合苏州实际情况的发展模式。园区规划既是21世纪初中国城市化快速发展的一个缩影,也存在许多在中国其他城市不多见的特殊之处。它以超前的规划理念和标准,使用科学的编制制度和以人为本的规划管理创造了一座新城的建设奇迹。

  先规划 后建设

  “先规划,后建设”是苏州工业园区秉承的科学规划理念。在1994年启动正式规划时,园区已先期完成了概念规划(Concept planning)。概念规划借鉴新加坡规划体系,是国内首创。其一方面针对整个区域进行初步构思和框架设计,并做出可行性分析研究。另一方面,通过实地调研和讨论,在概念规划的基础上逐步进行整体规划和分区详细规划。对于规划未明确的空间决不进行无规划的先行建设。园区从最初规划至今已经走过了二十多年,翻开当初的概念规划图,我们可以发现与现在的园区概貌几乎完全一致,这都归功于园区科学的规划理念。

  为城市未来发展预留用地。国内很多城市开发区的规划由于最初功能定位过于简单,不同程度地存在土地浪费、设施简单、交通不畅等问题。园区以综合发展为最初规划定位并编制一系列发展规划条例,其规划思路不仅科学,而且考虑到了园区发展的长远利益。尤其在土地的利用方面,园区规划借鉴新加坡经验,用“白色地段”(White Site)进行预留用地处理(简称“白地”),预留当时无法确定的用地,为将来提供了更具弹性的建设发展空间。这一举措既有科学性,又体现了空间正义价值观。例如,在园区概念规划时便预留很多轻轨交通的发展用地和线路空间,在园区内主要的交通干道交叉口还预留了建设高架和立交的大空间。2007年园区的新一轮规划修编中,在国内首次采用灰色用地,该“灰地”是由于土地价值提高需要“退二进三”的土地和“弹性用地”。“灰地”作为远期规划用地可以开发为城市生态绿地,并且可以在未来修改其用地性质,使城市的空间规划更具有战略弹性。这些都是园区规划对未来城市发展的土地保障措施。

  科学有序的公共空间规划。公共空间是城市空间的重要组成部分,也是为市民休闲、娱乐、聚会、运动等活动提供的主要场所。园区是一座现代化新城,除了林立的高楼大厦还有舒适的室内外公共空间,其中最具有创新性的是全国首创的“邻里中心”概念。根据这一概念,在园区中相对集中的住宅和商业建筑区域内,集中规划并建成较大的城市公共空间,将周边居民生活所需的公共服务设施,如超市、菜场、银行、剧院、教育中心等整合在一起。既方便了园区居民的生活出行,也提升了园区乃至整个苏州的城市品质。对于园区公共空间,规划要求实现“同苏州东部地区乃至整个城市进行共享”,强调大规模快速建设城市环境,加大公共设施的建设投入,以便缓解园区高密度居住环境和公共开放空间不足的矛盾。园区在规划和建设方面努力优化城市公共空间,和个别城市对于公共空间的忽视形成了鲜明对比。

  绿色高效的立体交通规划。园区在交通规划方面的设计目标是提供高效的运输系统,这既要对土地使用进行合理规划、设计快速路和轻轨等交通网络,也要注重自行车通道及未来城市的停车问题。出于对区域内道路高效性和便捷性的考量,园区交通专项规划中设定了主、次、支三级道路体系,分别连接高速公路、环线高架、辅助交通路线等区域。值得一提的是,根据交通专项规划的要求,园区各功能区主要出入口均不允许设置在城市主干道上,而应该设置在次干道和支路上。这样的规划一方面可以提高主干道的通行效率,另一方面也可以大大减少园区路面交通的拥堵,方便城市道路的使用和居民的出行。

  制度化的规划编制

  园区的规划建设严格遵守各项法规与相关制度要求。园区的地理区域是以苏州郊区娄葑乡和吴中区跨塘、斜塘等村镇组成的将近70平方公里的新合作区,1994年这些乡镇在重新规划后归属园区管辖。园区始终坚持从统筹角度出发进行城乡资源互补和整合发展,并制定协调统一的规划编制。

  为确保规划的科学性和规范性,园区在总体规划编制和审批时借鉴新加坡经验,结合我国国情和苏州特色制定《苏州工业园区城市规划建设管理办法》和与之配套的技术管理规定和规划管理审批程序,并同步编制消防、交通、水利等各专项规划。在园区动工建设前,已完成一整套配合规划实施的法规和制度,为园区的规划建设打下法制化和制度化的基础。在规划建设过程中,规划管理部门对于在什么时间段开发什么样的城市功能都有明确的规定。园区规划和各项制度还向社会完全公开,随时接受群众和社会各方的监督。对于不能满足规划的申请,全社会都可以向专门设立的部门申请上诉。例如,对于建设内容没有达到设计的容积率或其他严重侵害相关人员利益的问题,可视情况批准其申请并要求业主承诺达到规划要求。这样的约束和管制,一方面保证了规划的严肃性和正义性,另一方面也在一定程度上限制了随意调整规划的行为。

  园区二十多年的建设是长期动态发展的过程,其规划管理制度应该根据城市发展进行不断调整。为此,园区制定了为期五年的规划检讨制度,即每过五年,将会组织政府管理部门和相关专业的专家对原先编制的规划进行检讨和反思,并以此为基础研究、调整或修订原有规划。对于具体实施的规划建设项目,园区规划管理部门会同相关专业管理部门对项目进行全过程的动态跟踪管理,确保项目建设情况同规划目标相一致。

  规划管理以人为本

  我国城市公共空间的主要发展模式由过去传统的增量规划逐渐转变为以提升城市品质为目标的存量规划。我国新时代城市建设的重点体现为以“人”为核心,满足社会所有民众的多元化需求。园区“以人为本”的城市规划除了在规划理念和规划过程中秉承正义的原则,在规划实施和管理制度上也坚持正义的原则。随着城市可持续性发展,园区规划不能只关注被设计的区域,还要有长远的眼光和完善的制度,实行综合发展、一区多园,并坚持良好的城市设计和“以人为本”的规划管理。

  良好的建设管理是保证园区科学合理地按照总体规划发展的重要环节。园区在执行规划管理工作时借鉴新加坡城市规划与管理中“以人为本”的理念,简化办事手续和程序并创新激励方式。其中最为重要的制度创新是建立并实行工业园区“一站式”服务,将各行政管理部门的窗口办事处集中于服务大厅,简化了审批手续,使日常的规划建设审批业务更为高效便捷。本着“以人为本”的管理理念,园区不但大大提高项目审批效率和执行能力,也方便了大众。

  随着园区人口密度逐渐提高,住宅区和商业区的高层高密度发展趋势明显,供人们交流和活动的公共空间建设也受到普遍关注。为缓解高密度居住区公共开放空间不足问题,园区的规划建设部门提出增加公共开放空间及容积率的奖励措施。例如,园区规定必须标明不同形式开放空间的最小宽度、最小面积、与临街道路的高度差、最低净空。此外,园区提出在符合消防、卫生、交通等有关规定的前提下提供开放空间,可以适当增加建筑面积,但增加面积总计不得超过核定面积的20%,并通过补偿容积率的形式来刺激城市公共空间的建设。园区城市规划管理部门通过出台相关的刺激政策,鼓励和引导城市开放公共空间的建设,这样的政策既考虑所有民众的空间利益,也符合空间正义价值观和以人为本的规划理念。

  (本文系国家社科基金重点项目“城镇化发展过程中的开发区治理转型 ”(12AZZ006)研究成果)

  (作者单位:苏州大学政治与公共管理学院金螳螂建筑学院)

责任编辑:常畅
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