李媛媛:引入市场机制构建现代公共文化服务体系
2017年05月19日 07:52 来源:《中国社会科学报》2017年5月19日第1210期 作者:李媛媛

  现代公共文化服务体系是指以政府为主的公共部门为主导、以公共财政为支撑、以保障公民基本文化权利、满足公民基本文化需求为目的,形成的一整套关于公共文化服务的范围标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等的系统性、整体性的公共文化产品、服务和制度体系。

  一般认为,公共文化服务的基本特征是公益性,不以营利为目的,而市场则以获利和效率优先为基本价值取向。公共文化服务本身即是政府为了弥补市场失灵、保障公民文化权利而提供的“文化民生”,因此,公共文化服务与市场机制之间互不相关,井水不犯河水。但随着社会主义市场经济的快速发展,公民文化权利意识的不断觉醒,封闭的文化生产模式和单一的文化供给方式,已无法满足民众的文化需求。文化“事业”型体制在面对开放的市场时开始弊病频显,比如依靠行政命令配置公共资源,导致文化资源流通不畅,分配不均,总体水平偏低,同质化趋势明显,公共文化投入与产出不平衡,供不应求和供不适求的情况多有存在,未能在真正意义上实现公平化、均等化的目标。

  市场化环境构成文化发展的外部条件

  “现代公共文化服务体系”理念的提出,标志着国家文化政策开始进行战略性调整,即从过去“全覆盖、保基本”的初级阶段向以“优质高效”为目标的发展阶段转型。在此背景下,转变思路,重新思考公共文化服务与市场的关系,成为一项迫切的任务。具体说来,主要有以下几个方面的背景。

  其一,公共文化服务是在市场经济体制背景下产生的文化政策,与市场有着天然的关联。随着社会主义市场经济的发展完善,无论是文化资源的配置、流动和挖掘,还是文化的生产、传播和消费,都难以完全脱离市场。

  其二,在新的时代条件下,政府的文化管理职能发生重大变化,不再直接提供公共文化服务和产品,而是主要从事组织管理和监督,原先由政府承担的大量的公共服务职能就需要让渡出来,社会力量、市场机制的引入成为必然。

  其三,公共文化服务有基本与非基本之分。标准化、均等化是基本公共文化服务的主要特点和价值目标,在此基础上,可以进一步通过引入市场机制,优化非基本公共文化服务,实现服务的分众化、个性化、差异化。

  其四,在公共文化服务提供过程中,政府也可能出现“失灵”,如由于投入主体单一而造成的资源及资金投入不足、产品单调、有效供给不足等情况,市场机制恰可提供有效补充。

  因此,市场化环境构成了文化发展的基本外部条件,公共文化服务以公共利益、社会效益为先的价值取向,并不意味着脱离市场,而恰恰需要探寻如何适应社会主义市场经济的发展,善用市场,最大限度地发挥市场机制的积极作用,提高公共文化服务的能力。

  市场的功能有多方面的体现

  就构建完善的现代公共文化服务体系而言,市场的功能有多方面的体现。

  一是有利于进一步解放文化生产力,实现资源的优化配置。当前,我国公共文化产品和服务的供给普遍存在供需不对称的情况,这种不平衡是由于资源少,而有限的资源又无法得到合理的分配。在现代公共文化服务体系中,政府是主导者,但不是唯一提供者,借助市场和社会来配置资源,可以有效提高供给效率。

  二是有利于形成多元共生的文化生态,激发全社会文化创造活力。2013年9月26日,国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,其中提出:“政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”2016年10月12日,财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,首次明确了在公共服务领域深化PPP改革工作的思路,让更多的社会资金、社会力量进入公共文化服务领域,有利于解决公共文化服务领域政府投入不足、供给主体单一、资源配置不合理、运行机制不灵活、社会参与度不高等问题,凡适合社会力量承担的非基本公共服务领域的事务,都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。过去由政府直接投入的领域,如某些公共文化产品的创作生产、基础文化设施的投资建设、文化惠民项目的投入与运营、公共资源的开发与管理等,均可采用市场机制和竞争机制进行运作。这不仅有利于形成投入主体和供给主体的多元化,也有利于调动社会力量、社会资本参与文化建设的积极性,丰富文化产品和服务的内容,满足人民群众日益增长的多样化的精神文化需求。

  三是有利于公共文化服务与文化产业的协调发展。经营性文化产业与公益性文化事业二者不是割裂的关系,而应该成为一个有机的整体。因为无论是文化产业还是公共文化服务,都是面向整个社会提供文化产品和服务,面对同样的群体,承担相同的文化职责和使命,即满足群众多层次的精神文化需求。经营性的机构进入公共文化服务领域,有利于盘活资源,提高资金和资源的使用效率及服务的精准化程度,二者彼此补充,互为“土壤”。同时也有利于倒逼文化事业单位改革,对于文化事业单位而言,公益性是根本价值取向,但公益性往往被等同于低效性。市场机制的进入,将作为事业单位改革的突破口,打破政府与事业单位之间的闭环,引入竞争机制和效率意识,产生“鲶鱼效应”,创新文化事业单位的运营理念和服务方式,提供服务的高效性和精准化程度。

  政府在公共文化服务体系中的主导作用

  需要强调的是,在现代公共文化服务体系建设过程中引入市场机制,并非弱化政府的主导作用,而是要优化公共文化服务的微观供给结构,形成政府主导、市场运作、社会力量参与、全体公民共享的公共文化服务架构。应该看到,市场在某种程度上代表并整合了社会最活跃的要素,但是市场本身也有其盲区和弊端,因此,政府的引导和监管必不可少。在公共文化服务领域应坚持政府主导和市场调节相结合,政府除了要为社会提供市场不能主动提供的公共产品和公共服务,还要在市场化运作中保证公共利益,运用各种法律及经济手段强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

  一是加大鼓励社会力量参与公共文化服务的政策力度,采用项目招标、贷款贴息、保费补贴、税收优惠、绩效奖励、购买服务等方式创新政府购买公共文化服务的途径,逐步建立公共文化服务政府招投标和采购制度,及时发布国家政策、发展规划、准入标准、行业动态、项目招标、产品和服务采购等信息,支持非公文化企业的产品和服务进入政府公共文化产品和服务采购目录,形成统一有效的购买服务平台和机制,并建立严格的考核评价激励机制。

  二是推动相关法律和制度建设,明确政府在公共文化服务体系中的职能和权限范围、政府与社会组织之间的关系、社会组织准入和退出公共文化服务体系的机制,加快建立和完善管理制度,等等。同时,完善信息公开制度,推动管理内容、标准和程序的公开化、规范化,为社会资本和市场机制进入文化领域提供公开透明、平等准入、公平竞争的政策环境。

  三是加强行业监管和服务,综合运用政策指导、资质认定、业务培训、监督检查等措施,建立征信体系,引导进入公共文化服务领域的企业和个人树立诚信意识和责任意识,提高其文化服务的专业性和规范性。同时,发展社会中介组织,为企业和个人进入文化领域提供法律、政策、咨询、财务、金融、技术、管理和市场信息等方面的服务。

  (作者单位:中共中央党校文史教研部)

责任编辑:常畅
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