重大风险事件中的公共舆论治理
2020年04月24日 02:13 来源:《中国社会科学报》2020年4月24日总第1914期 作者:陈堂发

  近年来,公共舆论治理亟待改善问题总是同重大风险事件如影随形。有些媒体舆论偏差难以避免,如风险事件的不确定性所强化的群体极化心理对严肃价值、严正言论的否定现象,又如流量至上、数量庞大的小号不择手段稀释主流舆论价值观等。舆论治理的总体水准不取决于某个环节或局部、某个具体方面的改观,而是取决于每一次失误的操作、有意或不经意为之的非理性选择。
  
  技术不能弥补信息理性处置规则的缺位

  目前,借助互联网技术如屏蔽关键词、大数据并行处理、智能计算技术支持等化解重大风险事件的舆论治理困境,已成为理论学者思考的方向。这种路径思考虽表述不同,但主旨可以概括为通过诸多技术手段对网络舆情进行监测预警,实现舆情预控与干预引导;基于大数据的网络舆情关联性进行分析,就舆情信息传播主体的意图及态度倾向进行研判,以筛检高度盖然性引发舆情风险的信息类别;建立突发事件的重大舆情风险案例库,借助大数据、智能深度学习技术,提升舆情的前端感知能力和早期预控。“技术主义”治理途径仅可作为辅助手段,不能也不应该代替信息理性公开的刚性规则,以舆情风险检测系统技术运用为辅,两者关系不能倒置。一方面,当前普遍使用的网络舆情风险监测系统只能实现快速抓取与呈现数据并进行统计、分析,无法及时捕捉和预判潜在的舆论风险。技术性思路只能是事后推论的验证,但每次风险事件都具备独有的未知特性,不可能是前次风险事件的机械复制,与之相随的公共舆论治理问题亦然。另一方面,舆论形成最前端环节是直接知悉、接触及决策、处置风险事件的政府机构及职能部门,如果信息的质、量在初始环节就出现不应有的耗损,舆论应对只能事倍功半。

  风险事件处置涉及两类信息,一类是政府相关部门所掌握的侧重于解决风险事件的信息,另一类是社会民众所接受的有关风险事件流态的信息,而后者的质量高低、畅通与否直接影响到风险事件处置与社会力量的联动,更影响跨行政区域的政府部门、行业之间力量联动。党的十九届四中全会报告尤为强调“系统治理”“依法治理”“综合治理”“源头治理”,通过治理的优化将国家制度优势转化为国家治理效能。治理的核心准则是“以人民为中心”“人民至上”,重大风险事件极其显著地关涉人民的重大利益,包括人身利益与生命健康权、财产利益与财产权以及人民的政治利益与管理参与权。风险事件处置的地方政府部门坦诚、及时、全面地公开信息,是综合治理能力提升的必然要求,不应该变为地方政府部门的单方意志或“善意”。

  《突发事件应对法》《政府信息公开条例》对事关人民群众生命、财产安全等重大利益事项的公开有非常明确的规定,政府部门主动公开该类信息是法定义务。重大风险事件中的公共舆论治理问题,首先必须解决最前端的信息公开不作为,而通过对信息发布过错的追责,可以部分解决风险事件处置中普遍存在的“责任分散效应”难题。舆情风险作为次生的灾害,消除这种舆论风险同样需要消耗大量的财力、人力,对于这种人为因素衍生出的、可以预测并能够避免的次生风险,必须采取有效的遏制手段,即对于信息发布存在过失或故意的过错方,均应事后追惩,真正形成一个有“法治”之实的舆论治理环境。
  
  制止非理性删帖以维系舆情平衡
  
  鉴于重大风险事件发生与处置的特定情境及利益关系人的特定诉求,风险事件中的舆情呈现及引导目标相对明确,即适度必要的舆论调控绝非出于纯粹作为“说辞”的社会秩序或社会稳定维护的需要,更非为了庇护事发地某些官员的仕途或官位,而仅仅是为了使得风险事件中的利益攸关者避免对抗性的有害信息可能导致的财产损失、人身伤害,这是风险事件期间公共舆论处理的最高位阶目标。公众舆论中的归因、追责诉求是风险事件中民众的普遍心理,各类媒体应当承担该类情绪性言论的减压阀功能,因为风险环境中民众更容易淤积各种负面或消极情绪所形成的压力,必须有发泄通道。

  目前一些网络服务提供者没有法律依据而轻易采取的技术屏蔽或移除手段,已经构成影响重大风险事件中舆论治理平衡法则的消极因素之一。纯粹借助技术手段管控舆论不再是一种可持续的思路。理性的处置方法强调,网络服务提供者接到相关方投诉报道的事实不客观,可采取“反通知”规则,相关方可以提供补充或澄清,以示法律框架下表达机会的平等。《网络安全法》及诸多调控网络的行政法规、部门规章虽然授予网络服务提供者删除或屏蔽不法内容的权利以落实其主体责任,但“不法内容”有明确所指,即“九不准”标准。缺乏法律依据的非理性删帖行为,既单方面地改变了网络服务提供者同用户之间平等的民事主体关系,也侵害了用户基于互联网媒体所应享有的社会知情权、社会事务管理权,而这些权利是宪法赋予公民的基本政治权利、民事权利。对于这类没有法律依据的任意删除行为,应该允许及时采取行政申请或民事诉讼手段予以制止。
  
  以实害性结果作为追究谣言法律责任的依据
  
  谣言确实构成重大风险事件舆论治理中绕不开的一个难题。风险事件处置过程中,谣言查处行为成为社会舆论在关注风险之外被独立关注的一个凸显话题。基于风险事件自身的不确定性、利益关切性、归因与归责急切性等,不确定的言论表达很难避免。根据部分明确的事实做出确定陈述,或者根据不明确的事实做出推测性陈述,或者根据部分明确的事实做出主观愿望的确定陈述,这些表达虽然同谣言特征存在部分关联,但在未得出谣言确实违反事实且造成实际社会危害的前提下,应当避免“治人在先”“应验在后”的粗暴治理手段,挤压谣言的最经济手段就是最大限度提供真实信息。

  我国相关法律对制造、扩散谣言应承担一般性违法责任或刑事责任的要件有着具体的规定,但由于片面理解、追求“有利”舆论环境,地方执法对风险事件中的谣言查处难以杜绝失当追惩现象,突出体现为执法者对谣言是否确实产生实害性结果失去明察,只是强调将谣言作为一个抽象的惩治对象,忽略了某些不确定的信息对于促进危情缓解可能产生的积极意义。《刑法修正案》(九)、《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》以及《治安管理处罚法》有关条款对谣言处罚的要件均包含主观恶意、行为结果实害性。作为实害性的社会危害性(包括社会秩序、经济秩序等)判断,应该强调不法行为的实际损害结果,排除纯粹主观的推测。而执法实践中“谣言”查处在先、事实印证在后的非理性追责现象在重大风险事件应对中并非个案,依法的谣言惩治本应为风险事件处置的有利舆论服务,追责谣言仅是手段,有效应对危机才是目的。对于重大灾情、疫情等信息的发布,包括发布主体资格、发布时间与口径、损失数据核实等,有相关法规政策规范。一些有待核实的事实性信息通过自媒体或社交媒体公开可能不符合这些专项的信息发布法规政策规范,但发布行为的程序不合法不能简单等同于虚假信息,如果事实证明有违发布程序的内容是符合事实的,就应该视为积极的舆论影响因素。

  当然,一些公号、小号借重大风险事件编造传播虚假信息或谣言,达到营销、牟利目的的现象确实存在。其中,有些虚假的信息既不明显侵害公法所规制的法益如社会秩序、公共安全,亦不触犯私法所调整的人身利益,它所损害的利益类型具有模糊性,未指向特定的主体,依托热点事件却又避开法律风险,已经成为一种兜售虚假信息的策略。实际上,这类谣言并非缺少惩治的法律依据,作为严重不合格的消费品,用户基于流量的点击浏览已经构成消费行为,理论上可以依据消费者权益保护法的精神追诉公号经营者的侵权责任。这种维权意识与氛围一旦在全社会形成,可以降低公共舆论治理的社会成本。

  (作者系南京大学新闻传播学院教授、国家社科基金重大项目“互联网与表达权的法律边界研究”首席专家)

责任编辑:常畅
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