王桦宇:法治财税改革助力经济高质量发展
2019年01月11日 08:28 来源:《中国社会科学报》2019年1月11日第1614期 作者:王桦宇

  2018年中央经济工作会议明确提出,要加快经济体制改革,以增强微观主体活力为重点,推动相关改革走深走实。法治财税改革既面向宏观,为基础性的国家财政治理,又针对微观,是对市场性企业税制的优化,因而成为国家经济体制改革重点领域的关键环节。

  实施法治化预算制度

  自1995年《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)实施以来,部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等预算改革举措相继推出,建立了公共财政的基本框架。党的十八大以来,按照全面规范、公开透明、约束有力、讲求绩效的要求,预算改革全面进入深水区,一系列重大改革举措落地实施。2014年《预算法》全面修订,将规范政府收支行为作为新预算法的基本宗旨,体现了“以人民为中心”的基本思想和“把权力关进制度的笼子里”的坚定信念。新预算法在完善政府预算体系、改进预算控制方式、规范地方政府债务、完善转移制度等方面进行提升,通过预算法的高阶规范方式,实现政府预算管理的全面法治化。新预算法规定,地方政府可以依法合理举债,但需要在限额、预算、风险和监督等诸环节形成“闭环”体系,严格按照法治财税的要求,守好管好用好老百姓的钱袋子。

  目前,以绩效预算管理为核心的预算效能改革正在全国铺开,取得了较为明显的成效。新时代的绩效预算管理更加注重结果导向,强调成本效益,硬化责任约束,将健全绩效目标与预算运行同步反馈机制作为工作重点,推进绩效评估工作机制常态化,提升了政府行政效能和公共服务质量。预算法治作为政府法治治理的基础性环节,通过加强人大对政府全口径预算审查监督能力建设,并推动预算审查监督向预算支出和政策拓展,能有效提升政府财政治理能力和政府宏观经济管理水平。与此同时,财政资源配置作为现代化经济体系的重要一环,其公平性和效率性影响整个市场经济体系的有效性、持久性和稳定性。中央经济工作会议明确指出,要切实转变政府职能,大幅减少政府对资源的直接配置。未来法治化预算工作的重点,是把握好财政有所作为的边界和重点作为的领域,合理配置财政资源,加强基本公共服务领域建设,“到位而不越位”,更好地提高财政预算治理效能,夯实现代化经济体系的财政基础。

  全面落实税收法定原则

  我国税制现代化的建设,伴随改革开放以来社会主义市场经济体制改革的整体进程。从两步“利改税”到国内及涉外税制“双轨”运行,再到统一内外资税制,其后开始迈向法治规范且适应我国经济社会实际需要的现代税制。党的十八大以来,按照“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”的目标要求,税收制度改革进一步深化。增值税改革方面,实现了增值税对货物和劳务的全覆盖,并推动“四档换三档”的简并税率实施,建构了增值税在服务业内部和二、三产业之间的抵扣链条,有序促进了社会分工和实际税负各环节的合理均衡负担。个人所得税方面,初步建立了综合与分类相结合的制度,对部分所得综合征税,优化了税率结构,同时新设立了六项专项附加扣除项目,人民群众获得感明显增强。消费税、资源税和环境保护税等财产行为税方面,进一步优化和调整了征收范围、税额或税率,有力推动了现代税制对经济社会发展和生态环保的调节功能。

  2015年,党中央审议通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,税收法定原则开始进入实质推行阶段。在全面深化改革和全面依法治国的新时代,落实税收法定原则,利于以法治财税改革为切入点和突破口,并循序渐进地延伸至改革全局,是促进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。2018年中央经济工作会议指出,2019年将实施更大规模的减税降费,较大幅度增加地方政府专项债券规模,并建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境,促进正向激励和优胜劣汰,发展更多优质企业。法治化的税收制度在促进形成稳定市场预期、调节经济运行和规范政府收入的同时,还有利于推动国家治理能力的现代化。十三届全国人大常委会公布的立法规划显示,未来3—5年将有11部税法相继完成立法。目前,船舶吨税等6个税种已经完成立法,其他税种立法将分类推进,2020年落实税收法定原则的改革任务有望提前。全面落实税收法定原则,不仅提高了新时代税制改革的正当性,而且使我国税制改革开始步入全面现代化进程。

  推进政府间财政体制改革

  1994年起实施的分税制财政管理体制改革,相对稳定和规范了中央和地方的财政关系。此后,中央又陆续推动了所得税分享改革、出口退税分担机制改革等,政府间财政关系逐渐理顺。党的十八大首次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,要求按照“建立事权和支出责任相适应的制度”的方向,持续推动政府间财政关系的深刻变革。2016年,国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,以基本公共服务领域的划分方案为基础,持续推动分领域改革的步伐。在结合全面推开营改增试点的基础上,对增值税收入进行了“五五分享”,并优化了返还机制。同时还完善中央对地方的转移支付制度,清理专项转移制度,逐年提高一般性转移支付的规模和比例,并实施了农业转移人口市民化财政政策。在新时代,适应现代化经济体系的财税调控体系形成并不断完善,国家治理的法治化思维全面拓展,法治财税调节经济的作用显著增强,以共享税为主的中央地方收入分配格局得以加快构建。

  在我国的国家治理中,中央的权威性与控制力和地方的服从性与创造性活力都非常重要,缺一不可。新时代政府间财政关系的基本目标是,在保持现有中央地方财力格局总体稳定的前提下,加快税制改革并合理划分事权和支出责任,健全地方税体系,形成财力协调的中央和地方财政关系。加快政府间财政关系的立法步伐,适时推出财政收入划分和转移制度的基础性制度,有利于重塑中央和地方两个积极性,推动各地方经济高质量协同发展。

  总之,贯彻以人民为中心的发展宗旨,努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标,法治财税改革肩负着重大任务。法治财税改革作为新时代统揽经济工作节奏、加快建立现代化经济体系的重要抓手,通过积极推动建立现代化经济体系的法治化预算制度,深化面向结构优化、税收法定和减税降负的重点税制领域改革,推动政府间财政关系的科学化、规范化和法治化构建,积极参与全球税收治理,增强我国在国际税法和税制规则修订方面的国际话语权,将为党和国家事业发展、人民幸福安康、社会大局稳定和国家长治久安,提供更完备、更稳定、更有效的制度体系和运行规则。

  (作者单位:上海交通大学财税法研究中心)

责任编辑:常畅
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