高小平 陈宝胜:改革开放40年公共管理重大制度创新
2018年12月28日 08:27 来源:《中国社会科学报》2018年12月28日第1606期 作者:高小平 陈宝胜

  中国改革开放40年来,党和国家全面推进制度创新,破除体制机制障碍,形成了包括政治制度、经济制度、行政制度、法律制度、各方面体制在内的中国特色社会主义制度体系。公共管理制度按照适应社会主义市场经济、建设社会主义民主政治以及公共管理自身发展的要求,在实践中不断改革完善,开创了科学化、民主化、法治化、现代化的制度创新历程。

  恢复与重建

  改革开放之初,恢复与重建经济秩序,凝聚社会共识,建立有利于经济社会迅速发展的新制度,是人心所向。一系列得以重新确立和相继出台的探索性改革举措,对改革开放起到了巨大的推动作用。具体可以总结出如下五个方面:恢复高考制度、家庭联产承包责任制、经济特区制度、干部退休制度和国家公职人员考试录用制度。

  可以说,恢复高考制度不仅彻底改变了一代人的命运,而且为改革开放伟大事业培养大批人才提供了制度保障,影响极其深远;而1980年,家庭联产承包责任制得到中央的肯定,这一重大制度创新,极大地激发了亿万农民的积极性,引领和推动了其他各个领域的改革;经济特区制度则是宣示“开放”的标志性事件,其制度的建立,在中国改革开放历程中具有里程碑意义,是全面推动改革开放的重大制度创新。

  开创与规范

  改革开放是一项前无古人的伟大事业,因而需要各个领域的开创性制度建设。如何在“破”旧规的同时“立”起新规,将“革故”与“鼎新”有机统一起来,建立新型制度规范,防止社会失序,就成为面临的重大任务,可以总结为九个方面:招投标制度、居民身份证制度和户籍制度改革、九年义务教育制度、股份制改革、社会保障制度、“三定”制度、公务员制度、政务公开和政府信息公开制度、行政管理科研和教学制度。

  例如,股份制改革就经历了一个开创和规范的过程。党的十一届三中全会后,一些农村社办企业开始探索集资入股、股份合作、股金分红的办法。1983年,深圳宝安联合投资公司正式成立。1990年,上海证券交易所和深圳证券交易所先后成立。股份制改革对发展宏观经济、促进民营经济、建立现代企业制度,具有重大意义。

  同样,实践领域制度变革呼唤行政管理理论创新,也对人才培养提出了更高要求。1986年国家教育行政部门批准大学开办行政管理专业,1997年公共管理设为一级学科,2001年批准开办公共管理专业硕士学位(MPA)教育。行政管理科研和教学制度的创新,有效推动了行政管理制度的理论研究和实践人才培养,加快了政府管理的科学化进程。

  跨越与进步

  改革开放使中国迅速崛起,后发优势使我们在诸多领域都实现了跨越式发展,其背后是制度创新优势的发挥。一系列有助于推动经济社会快速健康发展的公共管理制度创新,在实现政府自身进步的同时,有效地促进了国家的政治、经济、社会、文化等各个领域的发展进步。具体体现在如下八个方面:政府信息化制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度、分税制和营改增财税体制改革、行政听证制度和政府采购制度、村级民主选举制度和取消农业税。

  一个例证是取消农业税。自2004年开始,吉林、黑龙江等省试点全部或部分免征农业税,2005年全国有28个省全面取消了农业税。2005年,第十届全国人大常委会第十九次会议高票通过废止《农业税条例》,决定自2006年1月1日起全面取消除烟叶之外的农业特产税,全部免征牧业税。延续了两千多年的“皇粮国税”正式退出历史舞台。这一改革切实减轻了农民负担,促进了生产力解放,具有划时代意义。

  整合与发展

  改革创新是一个整体,不能孤立地进行某些领域的改革,需要“点”与“面”结合,整体推进,将方方面面的力量凝聚成浩浩荡荡的合力,才能使制度创新发挥更大的作用。随着改革开放的深入,很多制度建设立足于整合资源,促进社会主义市场经济和民主政治全面发展。在改革开放的进程中,以下十项是整合与发展的典范:城镇职工住房制度改革、最低生活保障制度和基本公共服务均等化制度、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度、基本药物制度、行政审批制度改革、行政问责制、绩效管理制度、应急管理制度、大部制和重大决策社会稳定风险评估制度。

  以行政审批制度改革为例,2001年,国务院下发《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》。2004年,《行政许可法》实施。2008年,国务院办公厅转发监察部等部门《关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》。2013年,国务院宣布本届政府要再削减三分之一以上的行政审批事项。审批制度改革有效推动了简政放权、放管结合、优化服务。

  完善与优化

  进入新时代以来,如何在制度层面完善已经初步建立起来的社会主义市场经济体制,进一步优化制度设计以形成新的发展动力,实现国家治理能力和治理体系现代化,是改革面临的重要问题。在此背景下,一系列优化政府职能、促进社会治理创新的制度安排相继出台。以“完善与优化”为关键词,可以总结出以下八个方面:政府清单管理制度、商事制度改革、公务用车制度改革、国家监察制度、大督查制度、自贸区制度、生态红线制度和“三治”基层社会治理制度。

  以政府清单管理制度为例,党的十八大以来,围绕国家治理体系和治理能力现代化,公共管理制度创新进入了一个新阶段,通过全面深化改革,使改革开放中逐步形成的制度体系越来越完善,趋向定型。2013年,党的十八届三中全会明确提出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。” 2015年,国务院发布《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》,标志着正式开始实施权力清单、负面清单制度等清单管理制度。政府建立包括权力清单、责任清单、负面清单在内的各类清单管理制度,对促进政府职能转变、加强权力运行制约、激发外资投资热情,具有重要而深远的影响。

  纵观改革开放以来制度创新的历程与节点,我们可以发现,中国公共管理领域的制度创新是在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下取得的,是解放思想、实事求是、理论联系实际的产物。公共管理制度创新的基本逻辑体现了以问题为导向,使公共管理制度不断适应经济、政治、社会、文化、生态文明建设的需要,体现了现代政府治理以人民为中心的宗旨和遵循公共行政自身发展规律的要求。当前,公共管理领域的制度创新正在按照党的十九大精神深入推进,必将继续为改革开放事业不断增添新的动力。

  (作者系中国行政管理学会副会长;温州大学副教授)

责任编辑:常畅
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