党的十九大报告将污染防治攻坚战作为全面建成小康社会决胜时期要打好的“三大攻坚战”之一，并进一步指出从2020年到2035年，要确保生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。环境“美丽”成为中国新时代的奋斗目标，也反映出生态文明建设在中国未来的发展中，将扮演越来越重要的角色。

　　伴随着经济增长以及城市化和工业化的不断推进，中国作为一个能源消费大国，生态文明建设面临着巨大挑战。第一，中国以煤炭为主的能源消费结构以及不断增长的能源消费量，加剧了碳排放及大气污染。资源的大规模开采也对大气、水以及土壤等生态资源产生很大的负面影响。第二，由于目前能源价格依然无法反映资源稀缺和环境污染的外部性成本，存在着较大的交叉补贴。缺乏对消费者的价格激励，导致能源使用效率相对较低，不利于能源资源的有效配置以及生态环境保护。第三，生态环境污染的负外部性缺少明确的责任主体。

　　在经济高速增长过程中，伴随着能源资源的大量开采和使用，忽视了对生态环境的影响，导致了触目惊心的环境污染以及巨大的后期治理成本。由于尚未形成完善的环境污染问责机制和配套法律法规，日益增长的生态环境治理成本，已成为地方政府难以承受的财政负担。因此，能源资源的合理开发以及能源要素资源的合理配置和使用，是全面加强生态保护、打好污染防治攻坚战的重要抓手。中国不能走西方及众多发展中国家先污染后治理的老路。为推动经济与生态环境保护的协调发展，可主要从以下几个方面入手。

　　促进清洁能源替代化石能源

　　作为调整能源结构的重要方式，“煤改电”（主要是指将发电用煤之外的煤炭消费转换为电力消费）有利于环境保护。即使是通过火电替代，由于火力发电已经相对清洁，其硫氧化物、氮氧化物和烟尘等排放相对较少，因此“煤改电”能够在一定程度上提高能源效率，减少大气污染。从节能减排和环境保护的角度出发，政府可以对“煤改电”的成本给予适当补贴，鼓励消费者从高污染、高排放的煤炭消费，转向清洁能源的电力消费，通过政策引导加快“煤改电”进程，以加快提高城市空气质量。2017年中国的能源结构为：煤炭占60.4％、石油占18.8％、天然气占7.0％、水电占9.2％、核电占1.9％、风电占1.9％、太阳能占0.8％，其他如生物质能占比非常微小。考虑到中国的能源禀赋和能源安全，石油和水电占能源消费总量的比重，将在相当长时间内保持稳定，能源结构调整过程中将有比较大改变的，是减少煤炭，增加比较清洁的天然气以及核电、风电、太阳能等清洁能源。

　　由于天然气占能源结构比例较大，以及它对提高能源系统整体效率的好处，短中期内利用天然气替代煤炭更为有效。为避免天然气对外依存度的过快提升，中国不仅要加大国内常规天然气的开发，也需要鼓励页岩气和煤层气等非常规能源的开发利用。在页岩气开发初期，政府可以通过对页岩气进行政策扶持和补贴，吸引大量企业参与页岩气的技术创新，在开发和竞争中刺激技术进步，降低开发利用成本。发展煤层气需要解决开采权与煤炭矿权交叉叠加，造成的利益纠葛及开采成本等问题。目前的煤层气开发技术趋于成熟，当务之急是有效解决煤层气产业发展的矿权管理机制难题。

　　加快推进能源价格改革

　　能源价格是影响能源消费和提高能源效率的关键性因素。能源要素价格长期以来没有充分反映能源的稀缺成本和环境外部性成本，由于公众很难理解能源要素的实际成本，对价格上升则较为敏感，以致能源市场化价格改革处于缓慢滞后的状态。大气污染加剧很大程度上源于化石燃料的燃烧。打好污染防治攻坚战的一个关键环节，是使能源价格正确反映环境外部性成本以及资源的稀缺成本，有效改变目前中国能源相对低效的消费方式。目前，能源行业整体处于相对产能过剩状态，能源价格改革导致的短期价格上涨幅度有限，在低能源价格背景下进行市场化改革，可以使经济增长和社会稳定的负面影响最小化，减轻改革可能带来的压力。

　　此外，随着雾霾等污染问题对人们生活产生的影响日益加剧，公众也更愿意选择清洁环保的能源消费方式，为治理环境污染分摊成本，能源价格改革会比较容易得到公众的理解和支持。政府应抓住能源价格改革的时机，加快能源价格市场化步伐，增强清洁能源的竞争力，促进能源结构调整。整体而言，发展潜力比较大的清洁能源占能源总量的比重较小，难以在满足能源消费增长的同时替代煤炭。只有比较低的能源需求才能顺利进行煤炭替代，使排放减少。由于无法“内部化”能源的外部成本（环境污染、资源稀缺、能源安全、代际影响），政策设计也需要更多地向节能减排倾斜。

　　坚持谁污染谁治理

　　“坚持谁污染谁治理”，是打好污染防治攻坚战需要推广的基本原则。由于环境污染的后果和损失难以评估，且生态环境与每个人的生活质量与身体健康息息相关，因此，先污染后治理的发展方式所带来的环境污染与生态破坏，不仅给社会带来巨大的经济损失，还会由于生态环境问题的累积性与滞后性特征，危害子孙后代的生活质量及生存空间。要落实建设美丽中国的战略目标，需要加快建立生态补偿机制，严格遵循“谁开发谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复”的原则，明确污染治理责任的主体，切实做到让造成生态环境污染的责任者承担生态环境恢复的治理成本，从源头上控制生态环境的破坏，并尽可能地恢复原有环境，避免生态环境的持续恶化。

　　这样做可以倒逼企业在生产过程中考虑治污成本，提高企业自觉控污减排的环保意识，并有效推进企业节能环保技术的提高，促进产业绿色转型与升级。只有严格遵守上述原则，才可能实现资源与环境在代际之间的公平分配和使用，打破长期以来“企业污染、群众受害、政府埋单”的困局。

　　大力发展城市公共交通

　　随着汽车消费的快速增长，尾气排放已经成为城市雾霾的主要来源之一，严重影响了公众的身体健康和生活质量。根据环保部门的调查，北京31％的雾霾来自机动车尾气排放。上海市的雾霾来源中，机动车、船、飞机、非道路移动机械等流动源占29.2％。据国际能源署的统计，目前交通运输部门的排放占世界能源消费排放的近1/3，预计到2030年，交通运输能耗和排放比重都将超过50％。使用电力的轨道交通应成为公共交通的主要模式。完善的轨道交通不仅有利于缓解交通拥堵，还可以有效减少石油消费的对外依存度，以及减少尾气排放造成的空气污染。

　　目前，中国人口超过千万的城市多达15个。长远来看，解决中国大城市交通拥堵和空气污染问题，需要通过政策支持来引导和加快发展城市轨道交通。首先，政府应该明晰轨道交通项目审批标准，尽可能简化流程。轨道交通项目修建周期长，审批流程复杂，使得发展进程缓慢。政府应该根据新形势和新需求，简化项目运作流程，尽量缩短项目周期。其次，轨道交通项目单靠政府拨款难以很快推广，应该鼓励民营企业与政府合作，以及发行债券等多种灵活的融资方式。可以将地下物业与地铁融合投资和运营，也可以发展成本较低的单轨等小型灵活的交通方式，作为地铁轻轨的补充。再次，轨道交通项目成本高昂，如果没有保障合理回报的价格机制，将难以吸引投资者。因此，投资需要合理的价格机制作为保障，以实现轨道交通的快速发展。

　　总之，打好污染防治攻坚战，需要公众对生态环境保护的共同参与，引导全社会加强生态环保意识，鼓励公众自觉践行绿色低碳的生活方式。通过“政府主导，企业为主体，公众参与”，共同努力提高能源效率，合理配置能源资源，推进中国绿色低碳转型，以加快生态文明建设，实现美丽中国的战略目标。

　　（作者单位：厦门大学中国能源政策研究院）