党的十九大报告指出，“从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期”，“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”。对于污染防治攻坚战，党的十九大报告强调“着力解决突出环境问题”，包括“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”。在水污染治理领域，河长制备受瞩目。

　　河长制：治污新举措

　　行政管理有边界，河流治理无边界。河流横跨多个行政区域的特征，决定了水污染治理的沉疴痼疾在于跨界污染。我国水污染事故不断发生，跨界水污染事件更是频发。诸多跨界污染事件表明，加强流域协作、合力治污、联防联控，才能防患于未然，持续改善水环境。

　　要解决好流域跨界污染问题，建立有效的环境资源管辖和污染治理制度，是非常必要的。河长制，即由各地党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的水环境治理和水质的改善，其实质是领导督办制、环保问责制所衍生出来的水环境治理制度。河长制首创于无锡，推行于多地。2007年8月，无锡市印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，标志着河长制开始走向实践探索。2016年底，习近平总书记主持的中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，从而将这一河流生态环境管理和跨界污染治理的创新性制度引入公众视野。

　　河长制有效落实了地方政府对环境质量负责的基本法律制度，体现了《环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境治理负责”的要求。河长制既不是一种新的政府职能部门，也不是水污染治理临时委员会，而是与我国行政体制耦合的创新性制度。地方政府探索河长制已经走过了十个年头，河长制的工作制度也逐步建立与健全。北京建立全市河湖生态环境检查通报制度；天津建立监督考核、公众参与、资金保障工作机制；江苏建立联席会议制度、“以奖代补”激励机制；浙江建立河长巡查制度、河长制会议制度；辽宁（本溪）建立上下游污染补偿金制度。根据水利部发布信息，2018年6月底前，全国31个省（自治区、直辖市）已经全部建立河长制。

　　新举措带来新效果

　　河长制的实施，找到了打开水污染治理困局的一把“金钥匙”。

　　第一，逐渐打破过去河流治理常常出现的“九龙治水难治水”困局。水污染治理由环保、水利以及规划等多个部门负责，部门横向之间缺乏协调工作机制，呈现“环保不下河、水务不上岸”的治理局面。一旦出现环境污染事故，各部门相互推诿，难以有效问责。河长制使得地方党政主要领导担任“河长”，“河长”再将任务层层分解到河段长，主要领导站到了河流环境管理与污染治理责任的最前端，责任明确，推责无弹性，工作由虚变实，“九龙治水”变为“河长治水”。“河长治水”有利于建立部门间协调机制，“河长”协调、调度和监督众多涉水部门，大大提高了水污染治理效率。

　　第二，逐渐打破过去河流治理常常出现的“政府部门一家独大”困局。水污染社会监督较弱，容易流于形式。环境治理信息不透明、不公开，难以对政府治理行为形成约束。河长制建立了社会监督和公众参与机制，初步确立了政府统领、社会协同、公众参与的治理新机制。引入信息公开、监督举报制度，大大强化了社会监督机制。各地在推行河长制过程中普遍设立“河长公示牌”，河流管得好不好，让群众说了算。构建人人有责、全民行动格局，大大强化了公众参与机制。各地在推行河长制过程中，积极“开门治水”，推动河长制进企业、进社区，涌现出一批党员河长、乡贤河长、巾帼河长、河小二等“民间河长”，形成河湖治理合力。

　　河长制的实施已取得了阶段性治理成果，有效缓解了上下游跨界污染问题。

　　第一，河长制实施以来，各地展开打捞漂浮垃圾、清理岸区垃圾、安装增氧泵、种植水生植物等河道整洁工作，河道水质持续改善，黑臭水体基本消除。根据《城市黑臭水体整治工作指南》，如果一条河流被60%的受访者认为是黑臭水体，就应列入整治名单，整治效果使至少90％的人民群众满意，才算达到整治目标。各地区在自主探索河长制的过程中，强力整治黑臭水体问题，有效提升了人民群众的获得感、幸福感、安全感。据测算，在推行河长制的地区，溶解氧指标平均提升了约5.06％。水中溶解氧的提升，改善了水体缺氧环境，有效缓解了黑臭水体问题。

　　第二，河长制实施以来，加强源头控制，深入排查入河湖污染源，统筹治理工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染等。通过关停污染企业、拒绝污染企业迁入、禁止畜禽养殖、治理生活垃圾排放等方式加强治理，效果明显。一些地区将全区河流距河岸200米范围内设为禁养区，加强生态整治，取缔沿江采石开矿。自河长制推行以来，量水发展、以水定城、以水定产正成为许多地方的自觉行动。一些地区推行跨界断面生态补偿金制度，收严考核标准，加大惩罚力度，引入奖励机制。通过在跨县（区）、跨市、跨省河流交接断面以及入海河流控制断面建设水质自动监测站，实现水质实时监控，提升了跨界污染治理的效率与效益。

　　深度治污任重道远

　　全面推行河长制实现了良好开局，但也要清醒地认识到，河长制是一项复杂的系统工程，河湖治理不可能一蹴而就，毕其功于一役。根据水利部的数据，全国各级“河长”总数已经超过100万人。百万“河长”到位了，最大化“河长”的治污激励是关键。河长制从全面推行到全面见效，离不开科学的考核体系。需要以完善考核体系为主线，重点在考核力度、考核指标、考核主体等方面进行深化改革。

　　第一，切实强化责任落实，严格考核问责。河长制在部分地区推行过程中遇到的各类问题表明，地方主要领导在推行河长制过程中，仍然存在治理不力行为。我们的研究也表明，地方政府自主推行河长制期间（2007—2010年），水中氨氮、汞、石油类以及铅等深度污染物，并未呈现普遍的下降趋势，地方政府可能存在“治标不治本”的粉饰性治污行为。需进一步狠抓责任落实，对于治污不力行为采取零容忍、一票否决，从根本上避免侥幸心理。

　　第二，客观制定考核目标，把准突出问题。中央应建立绿色GDP政绩考核机制，矫正地方政府“只看增长，不看环境”的狭隘心态，激励地方政府转向积极有为的环境治理。在此基础上，制定精准且适宜的环境考核目标，切忌盲目提高考核目标标准、扩大考核目标范围。“上面千条线，下面一根针”，政策目标的笼统设定，往往使得地方政府迷失于多个目标中，最后仅仅在容易监督（测度）的目标上发力。不切实际、不接地气的政策目标，又会打击地方政府的治理积极性，使得污水治理陷入僵局。应在水利部办公厅关于《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》的指导下，科学编制“一河（湖）一策”方案，遵循“眼见为实、数据说话”的基本原则，发现关键问题，解决重点难题。

　　第三，合理扩大考核主体，弥补监督盲区。上级考核部门能否充分了解河流治理信息，是全面提升河长制治理效益的关键。与空气污染等不同的是，河流污染信息更难被公众获知。河道治理后水质到底有没有好转？好转到什么程度？这些信息仅凭肉眼很难判断。近年来，虽然在河长制推行过程中，形成了政府统领、社会协同、公众参与的多方主体共同治理局面，但是河道治理仍然存在信息不足的瓶颈。部分地区篡改伪造监测数据的违法行为时有发生，难以杜绝。因此，有必要撬动市场机制，引入第三方专业水质检测机构作为考核主体，应用卫星遥感、人工智能等技术，提升污染数据的可靠性。

　　（作者单位：南京大学商学院；南京大学经济学院）