葛扬:我国产业政策演化与新时代要求
2018年01月12日 07:47 来源:《中国社会科学报》2018年1月12日第1372期 作者:葛扬

  我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,目前正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在新时代背景下,我国制定产业政策也要从供给侧结构性改革的大逻辑出发,不断创新政策手段和运作机制,释放更多的制度红利和供给潜力,为建设现代化经济体系提供支撑。

  我国产业政策在实践中不断转型

  改革开放以来,我国产业政策经历了从行政计划向市场主导、从供给侧向需求侧再向供给侧转变的过程。其间,政策关注目标、参与主体、政策手段都发生了较大变化。

  20世纪90年代产业政策引入的初期,长期的“短缺经济”状况使多数产业进入规模扩张阶段,政府在制定产业政策时,着重点放在“供给侧”。进入21世纪以来,我国开始进入“相对过剩经济”时期,多数产业出现供大于求的状况,因此对需求侧的管理既是我国市场化经济不断完善的内在要求,也是我国工业体系供求关系发生变化的必然结果。随着经济的发展和人民生活水平的提高,人们对于工业发展导致的环境、生态问题越来越关注,消费者对于产品安全、质量要求越来越高,因而需要政府从“供给侧”发挥作用。

  从政策关注目标来看,我国在产业政策引入初期制定的大多是中长期目标,包括产业结构调整、支柱产业的培育和发展、产业组织结构合理化等。20世纪90年代后,产业政策更多是为对冲经济周期而采取的逆向调节短期政策。随着我国经济水平的不断提高,服务业、信息技术等第三产业得到了较快发展,为保持经济均衡发展,政府在制定产业政策时给予第三产业越来越多的关注。“十二五”规划提出,促进经济增长向依靠第一、二 、三次产业协同带动转变。

  从参与主体来看,产业政策逐步由中央政府主导向多元主体参与转变。引入产业政策初期,受计划体制的影响,我国产业政策制定权仍高度集中在中央政府手中。但随着计划经济向市场经济转变,地方政府在经济方面获得了相当的独立权,企业自主权增加,此外还受到跨国公司、专家学者意见以及新闻舆论等影响,因而产业政策的制定逐渐变成一个多方博弈的过程。

  从政策手段来看,产业政策的实施逐步由单一手段向多样化转变。20世纪90年代末,税收手段在产业政策中占主导地位。进入21世纪,财政手段和金融手段开始变得重要。除了税收手段、财政手段和金融手段之外,产学研联盟等新的政策手段应运而生。产学研已经成为推动我国科技创新、技术进步的重要形式。另外,国家产业政策的行政调控手段从投资规模控制转向对生产要素的调控,通过对土地、电力、资金等生产要素供给数量和价格的调控,引导产业发展。

  中央与地方政府共同促进产业优化升级

  20世纪90年代,我国产业政策的重点大多关注产业结构和产业组织的中长期、全局性战略目标。到了21世纪,中国进入工业化中期的后半段,我国更倾向于采用财政政策等多种方式引导产业发展,具体包括推进税制改革,完善国内税收体系;产业政策与财政政策相配合,以缓解金融危机给国内经济带来的负面影响;产业政策与金融政策配合,以支持“三农”以及重点行业的发展;实施有保有压的融资政策,加快淘汰落后产能等。

  在产业政策实施过程中,中央政府与地方政府产业政策的互动机制主要表现为:中央政府制定、地方政府执行,共同促进产业优化升级。地方政府的行为,在产业政策绩效表现中扮演着举足轻重的角色,对地方的产业发展具有直接的引导作用。尤其是地方经济实力较为雄厚的省份和地区,地方政府的引导对产业发展的作用更为明显。

  在我国社会主义市场经济体制下,市场在资源配置中起着决定性作用。例如,我国充分利用出口和外商直接投资相关的产业政策,先开放产品市场再慢慢开放要素市场,从而提高企业生产效率,加快产品市场和要素市场的发展,促进国内产业转型升级。然而,市场机制并非万能,在产业发展中通过产业政策弥补市场失灵,是有效的也是必要的。其不仅能够通过产业政策推进产业转型升级,而且有助于扶持具有潜在比较优势的新兴产业。对于经济基础较薄弱、基础设施较为落后的后进地区,产业政策能助其利用后发优势实现跨越式发展。

  在产业政策与微观主体的相互作用方面,产业政策往往是通过利益调整机制,改变微观主体参与者的目标函数,从而达到政策目标。产业政策的实施不但可以直接通过优化基础设施、完善制度环境,为产业发展提供良好的条件,还可以通过改变要素提供者的行为,优化重点扶持产业的要素组合方式。例如,为产业集群的发展提供良好的人才引进机制,为新兴产业发展提供便利的融资政策,为技术创新提供有效的制度保障等。

  大幅提升自主创新能力是关键

  供给侧结构性改革从提高供给质量出发,用改革推进供给结构调整,着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。推进我国产业体系的优化和产业政策的创新,必须面向市场需求,主动适应市场变化新趋势,努力夯实农业发展基础,把工业由大变强变优与发展服务业特别是现代服务业结合起来,把淘汰落后产能与抢占战略性新兴产业制高点结合起来,把产业政策的增长效应和生态环境结合起来,推动三次产业在更高水平上协调发展。

  供给侧结构性改革要推动整个产业结构的变革和升级。在这个过程中,科技创新是十分重要的战略支撑,关键在于大幅提升自主创新能力。要优化投资质量、提高投资效率,加大工业转型升级特别是技术创新和技术改造投入力度,培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。围绕传统产业升级和技术改造构建创新联盟,着力突破制约产业升级的关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新,加强对中小企业创新的支持,促进工业经济增长质量的实质性提高。面向国内国际两个市场,加强国家创新体系建设,强化战略科技力量,发挥科技创新对产业结构优化升级的驱动作用。深化科技体制改革,强化企业在技术创新中的主体地位,建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系,引导资金、人才、技术等创新资源向企业聚集,推进产学研战略联盟,促进科技成果转化,提升产业核心竞争力。

  (作者系南京大学经济学院副院长、教授)

责任编辑:常畅
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