林跃勤:完善金砖机制 提升合作成效
2017年08月18日 07:55 来源:《中国社会科学报》2017年8月18日第1273期 作者:林跃勤

  作为新兴大国间的洲际多边合作机制,金砖国家合作业已走过十余年历程。这段期间内,金砖国家开展了大量合作探索,并取得了显著成效。整体而言,作为新兴经济体的多边合作新框架,全球治理体系中的后来者,其快速崛起,产生了深刻的国际影响。应该看到,金砖合作机制需要适应新全球化发展时代诉求,进一步实现成熟和完善,基于务实层面的合作,不断加强自身机制建设,取得更大的合作成效。在这一承前启后的历史节点,金砖国家合作要跨入更加稳固、更有成效的第二个黄金十年,迫切需要深入谋划机制完善之策。

  机制建设决定集体合作成效

  所谓机制,是指要素间相互作用、相互联系、相互制约所构成的系统及其运行原理。人类的合作机制是合作主体为提出、决策、达成、执行、实现合作目标、行为等而做的机构设置与制度建构,旨在利于合作各方作出准确明晰的判断,便于承诺的遵守与具体执行,也即以商定的规制调节、保障和促进合作组织的正常、有效运行。金砖合作机制就是金砖国家出于各自以及共同的利益目标而结成的一种集体合作框架安排,用来促进金砖国家为加强各项合作凝聚共识、强化意志、引导行动、保障落实,及时协调各方利益,加强发展战略与发展模式、发展经验的交流比较和借鉴,促进战略优化、资源共享,合理解决内部竞争,包括推动各成员国的贸易便利化、解决贸易矛盾,大大减少经济合作成本,分享合作红利,挖掘各自发展潜能,促进共赢发展,提升金砖国家的整体竞争力。

  机制完善是保障和提高金砖国家多元务实合作成效的关键。合作机制理论认为,合作机制与合作成效两者相互关联、密不可分,合作机制是合作成效的前提和保障,合作成效是检验合作机制合理与否以及促进合作机制不断创新完善的基石。健全完善的机制为合作团队协调行动、全面落实合作协议、达到合作预期目标提供全面的保障;而合作成效的取得也可以为机制建设提供强大动力。

  合作机制的建立、完善,还能帮助金砖国家在复杂尖锐的全球治理中寻求更多的利益交叉点、增强政治互信和协调合作行为。全球治理是一种多元主体激烈博弈的活动,有数以百计的多边组织参与其中。全球治理实践证明,哪个多边组织的组织机制水平更强、凝聚力更大、协调能力更高,其话语影响力、制度倡导竞争力就更强,就更有能力实现该集体合作组织在全球治理体系及其变革过程中的根本愿景以及权益。组织松散、制度脆弱的多边组织无法对全球治理产生明显的深远的影响。目前,与其他众多的国际多边组织和机制相比,金砖国家合作机制承载着新全球化进程中的合作发展重任,需要通过强化机制建设,形成更强的国际参与凝聚力和影响力。

  金砖机制创新具备完善空间

  自2006年金砖四国(南非除外)外长会晤确认强化联系、增进合作共识之后,金砖国家合作不断拓展深化、机制建设逐渐推进。迄今为止,金砖机制的载体均为新兴市场国家,这决定了发展与多边合作是金砖机制合作的战略发展支柱,不断完善开放性、创造性的合作框架机制,对于所有发展中国家的国际合作都具有重要的启示意义。面对金砖国家发展模式不同,产业结构、金融市场等领域的国情差异,发挥互补性优势,更好地完善合作机制,带动全球经济、贸易和金融多极化发展,助推世界经济复苏,存在着广阔的合作机制完善空间。从探索到拓展金砖机制,一方面要巩固以首脑峰会为核心,以部长级会议为支撑,以研讨会、论坛为辅助的既有合作形式,另一方面要为形成全方位、多层次、宽领域的合作治理机制创新服务。比如,金砖合作机制需要制定明确的组织章程和成员加入/退出规则;建立最高决策机构及日常组织机构,如元首理事会、秘书处等决策机构和日常事务处理固定机构。这有利于监督和有效调节金砖国家内部产生贸易争端等重大问题,实现制度安排的战略性提升。

  完善金砖机制主要方向

  首先,着眼长远大局,形成完善机制建设的共识与合力。金砖国家需要切实意识到要将合作成效提高到新的高度,为自身乃至其他新兴与发展中国家的根本利益服务。共享合作红利,避免集体对话与合作框架陷入“空谈俱乐部”的危险,就需要秉持深化并巩固“开放、包容、合作、共赢”的金砖精神,以合作大局为重,放弃本位主义思维,让渡部分权利,大力提高合作机制化、规范化水平,打造清晰、可预期、坚强有力的合作组织,成为金砖国家共建共享组织平台和“命运共同体”的桥梁和抓手。

  其次,抓紧建章立制,补充完善必要的机构与机制空白,建立健全机制体系。当前及未来可以考虑通过讨论金砖合作章程,明确组织架构;建立“金砖+”组织扩员机制,设立金砖国家元首理事会(最高决策机构)及常设秘书处(行政事务处理机构)、建立评价机制、争端仲裁机制等。从发展前景看,金砖国家有必要合理适当、逐渐扩员以增强全球代表性及规模优势。中国可以在厦门峰会上提出“金砖+”原则设想、程序、规定等供讨论;关于设立元首理事会及常设秘书处的基本规则,鉴于金砖国家新开发银行总部已经在上海设立,在上海设立元首理事会秘书处便于开展工作联系,也有助于降低成本。但若难以就此取得一致共识则可以倡议设立巡回秘书处,任期与主席国任期相当,秘书处秘书长由当年主席国委任,其他国家派员参与,均任期一年。金砖国家需要设立独立于成员国政府的跨国评级机构,对外部事务以及内部合作事务、责任与效果进行评价,以便向金砖国家最高决策机构以及各成员国提供参考,供社会、媒体监督。而争端仲裁机构的设立,可以为成员国间的内部矛盾纠纷提供调解手段。具体可以成立由金砖国家成员委派最权威的法官组成的仲裁机构,裁决对金砖国家成员国均具有法律效力。

  再次,加大机制建设投入力度。平台和规制等集体合作机制建设是需要各种投入的,包括财力、物力、人力、信息、设施等。在一个集体组织内,并非所有成员都会竭尽全力为集体机制作出贡献。为此,需要确立投入与履责的激励和惩罚机制,起到鼓励成员多作贡献、遏制“搭便车”行为的作用。

  具体到金砖国家,尽管因经济总量、综合实力差距较大,金砖国家在设立诸如金砖国家新开发银行、应急储备基金等一些集体机构时,可以考虑有差别的出资与贡献原则,但是如果不能解决投入、贡献与话语权及收益权的对等问题,则可能对合作成员的集体组织合作态度及贡献精神产生逆刺激效应。

  最后,发挥峰会对创建合作机制的独特作用。峰会是当前金砖国家合作框架中最权威、最重要的平台机制,诸多合作共识包括机制建设倡议等均是通过峰会达成并以宣言形式反映出来和加以推动的。因此,峰会筹办者、主办国在提出合作项目以及机制建设倡议等方面负有重要的职责,也是其发挥国际机制设计、倡导、构建及领导能力的重要契机。中国作为金砖国家领导人第九次会晤主席国,理应发挥大国智慧与大国责任,积极大胆提出、推动达成系列科学合理的机制创新倡议与行动蓝图,为金砖合作机制完善和把金砖国家合作带入更加辉煌灿烂的第二个十年作出独特的积极贡献。

  (作者系中国社会科学杂志社研究员)

责任编辑:常畅
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