城市养老市场为什么发育不起来？为什么可持续的经营模式并不多？养老市场看似繁荣，深入其中却一片冷清。一个根本的原因是，养老需求和供给的错配突出。因此，城市养老服务的供给侧结构性改革迫在眉睫。
结构性问题影响供求
市场潜在需求大，有效需求不足。一方面，从需求侧来看，老年人群体数量大，需求包括家政、康复照护、精神慰藉、文化娱乐等直接需求，也包括金融服务、适老智能改造等间接需求。据学者统计，养老服务涉及40多个细分领域，产业链极长。另一方面，从供给侧来看，价格合理、质量好的产品和服务匮乏，比如现有居家养老服务的价格往往偏高。
价格倒挂，经营举步维艰。房地产和人工成本的快速增长，导致供给侧成本居高不下，而老年人和家庭的支付能力有限。以北京为例，综合用房日租金至少需6元/平方米，养老服务人员月平均薪酬为5000—6000元，但60岁以上老年人的平均社保退休收入约3500元/月。所以，如果没有政府的补贴，大部分老年人承受不起市场提供的服务。
市场碎片化，行政管理割裂。一个企业从事养老服务，至少要过“四关”。第一关是老年人关。消费环境差、老年人维权困难，他们往往不信任企业。第二关是街道关。街道办事处是开展养老服务业务的一个门槛，使得养老服务的开展增加了许多人为阻碍。第三关是审批关。在社区成立一家养老服务机构，初期需办理装修审批、消防审批、卫生防疫审批、人员用工审批等，若开展医疗业务则涉及卫计审批、医保报销审批等一系列行政许可。第四关是补贴关。有了业务，养老服务机构还要申请补贴，如床位补贴、设备补贴、房租补贴、社区文化活动补贴、老年餐补贴等，但老龄工作委员会、社会建设工作办公室、民政局等各司其职令申请补贴程序较为繁琐。
政策改善促进养老服务
国务院91号文件，在简化前置性审批、破除市场壁垒、降低经营性和制度性成本、加强信息化建设、提高养老服务的质量和效率等方面推出了一系列措施，然而，文件要真正落地，还有一些基础性工作要认真研究加以解决。
建立科学的养老统计指标体系。目前，关于老龄社会的官方数据来源主要有两个：一是国家和各地公布的国民经济与社会统计公报；二是全国范围的人口普查数据。此外，还有各部门的统计数据，如民政部门掌握的老年人数据、公安部门掌握的户籍等数据、卫生部门掌握的老年人健康和疾病方面的数据，但统计的方法、口径等多不一样。
最根本的问题在于，目前的统计指标体系只关注福利事业和行政供给的相关数据，缺乏老年人需求和企业供给的维度，如老年人的需求结构和社会组织所提供服务的内容。目前，民政部门有养老机构的相关统计数据，如床位数、入住老年人数、从业人员数、经营情况，但还缺少社区、居家养老以及社区配套设施等数据，也没有建立相应的指标体系。此外，入户调查和电话调查等方法很难得到真实的数据，因为老年人不接电话、不开门或不愿意透露真实的数据。
因此，应在摸清养老服务供需情况的前提下，建立符合科学规范的养老服务统计指标体系，完善数据的采集、上报、分析、统计和信息发布系统。
价格改革是关键，应建立分类指导的、多层次的价格调控体系。国务院91号文件明确提出：完善价格形成机制。加快建立以市场形成价格为主的养老机构收费管理机制。那么价格改革应该怎么推进？重点又是什么？
笔者认为：首先，明确政府应该承担的责任，明确哪些是基本公共服务的范围，哪些是需市场调节的内容；其次，解决政府责任越位、错位和责任缺位等问题。
养老市场发育不起来，与价格混乱、监管不到位有密切的关系。比如，公立养老机构定价过低，形成对全行业定价的“拉低效应”，挤压民营资本进入的空间，不利于形成合理的消费理念和行为；同时，对高端养老市场和个性化服务的定价缺乏引导，又导致高品质服务的价格“拉高效应”。如果政府补贴的范围、方式和标准没有建立在科学合理的成本测算基础上，那么就容易导致不公平竞争。
价格改革是推进供给侧改革的关键内容。价格是平衡政府与市场、家庭与社会关系，实现资源优化配置的重要因素之一。实行差别化定价原则，需确保以下几个方面：基本公共服务由政府定价，非基本公共服务实行政府指导价；明确补贴范围、方式和标准，对社会公开；可尝试特许经营等方式，鼓励不同主体公平参与竞争；鼓励社会组织和第三方评估机构参与监管。此外，整体打包与分项制定（基本医疗、康复护理、生活照料、精神慰藉、文化娱乐、家政服务）的选择、政策补贴与长期照护保险等制度的衔接、价格补贴与税收政策的关系等也是应认真研究的问题。
鼓励运营方式的创新，引导、扶植、规范社会企业发展。社会企业是一种新型的社会组织，不同于传统的工商企业，也不同于以往的社会组织，是为解决某一类社会问题而以商业运作的方式提供产品或服务、利润所得主要用于提供持续的生产和服务的组织。
运营方式的创新是供给侧改革中必不可少的环节，因此需研究社会企业的发展规律，加快完善相关法律和规章，开展社会企业的资格认证，从组织目标、收入来源（包括慈善、捐赠）、利润分配、资产处置、治理结构、税收优惠等多方面扶持、规范社会企业的发展。
（作者单位：北京市人大常委会；首都经济贸易大学统计学院）
