面对人口老龄化的严峻挑战，我国政府高度重视，将积极应对人口老龄化作为国家的一项长期战略任务。如何有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。如何以需求和问题为导向解决人口老龄化问题、满足老年人持续增长的需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务。
养老服务评估亟待完善
我国自从1999年进入老龄社会以来，人口老龄化快速发展。截至2015年底，中国60周岁以上老年人口已达2.22亿，约占总人口的16.1%，65周岁以上老年人1.43亿，约占总人口的10.5%。中国是人口大国，也是老年人口大国。我国老龄化具有人口基数大、增速快、城乡差异大、地区发展不平衡等特点。其中，失能、失智、失独、留守、经济困难老年人养老问题较为突出，养老服务需求迫切。
我国养老服务需求评估起步较晚，仍在探索中。缺乏部门联动（包括中央层面和地方层面）、养老服务需求评估的内容不统一、老年人的养老服务需求不明确、养老服务需求评估的用途较单一、各类养老资源缺乏合理规划和配置、养老服务需求评估缺乏信息化手段支撑、养老相关政策衔接不够等问题，导致养老服务供需错位、养老机构入住率较低、社区居家养老服务设施利用率不高、医养结合程度不高、老年人获得感和满意度低等问题。
借鉴国外养老服务需求评估经验
一是日本介护保险制度中的养老服务需求评估体系。日本是老龄化程度最高的国家。1997年推出了《介护保险法》，并从2000年起实施。照护服务评估审查会会对老年人能力进行评估，主要包括服务现状、居住和社会环境、身体机能、生活机能、认知机能、精神/行动障碍、社会适应、医疗服务等方面。他们使用统一格式的老年人能力评估调查表，评估信息被录入评估系统，计算出一个相应的系数。依据该系数，他们会分析出老年人所需照护服务的时间（称为“第一次评估”）。之后，他们结合主治医生意见书，由照护服务评估审查会判定老年人的服务需求等级，照护服务等级分为7级，即所需照护服务的时间（称为“第二次评估”）。最后，将两次评估结果合并形成针对老年人个体的照护服务计划书。一般半年后会再次进行健康调查和重新评估，并根据健康状况的改善程度（或恶化程度）调整护理等级和经费补偿额度。
二是澳大利亚社会保障制度中的养老服务需求评估体系。澳大利亚于1940年步入老龄社会，但早在1910年就已开始实行社会保障制度。至今，澳大利亚已经拥有比较完善的养老体系和老龄产业。一旦老年人有养老服务需求时，老年服务评估小组（Aged Care Assessment Team，ACAT）会上门对老年人进行评估。一般情况下，老年服务评估小组由老年病学专家、注册护士、社会工作者、理疗医师、职业理疗师、心理学家等组成，对老年人及其环境进行全方位的评估，包括老年人、照顾者和家人，以及老年人的医疗状况、身体状况、认知/行为能力、社会因素、物理环境因素和个人选择等方面。除此之外，澳大利亚还采用老年照护资金测算工具（Aged Care Funding Instrument，ACFI），主要目的是配置养老服务资源和发放养老服务补贴。在完成养老机构中所有老年人评估程序后，通过测算老年人长期照护环境下的平均护理费用，ACFI将提供足够准确的数额来确定相关的全面护理需求和随之而来的资金需求。
三是美国社会保障制度中的InterRAI评估体系。1987年，美国颁布《养老院改革法》，要求到1991年，所有养老服务机构必须对老年人进行标准化的统一评估。所使用评估工具InterRAI系统，包括机构养老、社区养老和居家养老等多个模块。单个模块一般包括数据收集表单、评估范式、状态评价及分级照护计划等部分，养老机构或服务组织甚至医疗机构均可使用最小数据量表（Minimum Data Set，MDS）收集老年人的各项数据，并结合老年人评测范式（RAPs/CAPs等）评估老年人的身体、心理和社会状况，进而作出判断并制定合适的照护计划。评估包括初次评估、季度评估和突发情况时的评估，都有统一的评估信息系统作为支撑。MDS通过收集数据体现的质量指标，可通过数据分析促进养老机构改进照护服务、控制成本，促进行业监督，辅助政府决策。
建立统一养老服务需求评估制度
一是建立多部门互认的养老服务需求评估制度。民政部、卫生和计划生育委员会、人力资源和社会保障部、财政部等相关部门可联合推行统一的养老服务需求评估制度，以解决与养老相关的政策间衔接问题，降低行政成本，为老年人提供方便而快捷的服务。
二是形成统一的养老服务需求评估标准。评估内容应包括老年人的身体状况、经济状况、居住状况、生活环境等，也应包括对老年人家庭和照顾者的评估。
三是确定养老服务需求评估小组。一般情况下，需求评估小组应由医生、康复师、护士、社工、心理咨询师等组成，并全面评估老年人的养老服务需求。评估服务需接受监督管理。
四是扩大评估结果的应用范围。评估结果不仅可帮助老年人进行养老服务选择、补贴发放、辅具配置、家庭无障碍改造，以及长期护理保险申请等，也可辅助政府配置相关资源、制订决策等。
五是动态化需求评估急需信息化手段支撑。需求评估是一个动态的过程，应每半年或每季度对老年人进行一次例行评估，有突发情况时进行特殊评估。通过信息系统完整记录不同时期的养老服务需求评估，有利于进行统一的资源调配和评估监管。
（作者单位：民政部社会福利中心）
