2016年12月26日，国务院发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称《意见》），指出我国养老事业总量及质量不能满足当前养老需求、城乡公共设施不适老、老年产品的生产和供应都落后。《意见》提出政府要优化市场环境，完善价格、监管、准入等机制；鼓励境外、民间资本设立养老机构；养老资源向居家社区养老、农村、失能半失能老人倾斜。与以往类似的文件不同，这个意见诚恳而实用。

　　历史上，我国的养老一直是个人、家庭的事情，“养儿防老”观念源远流长，政府参与度极低。但是今天独生子女政策带来的少子化使得家庭养老模式举步维艰，仅仅依靠孝道已经不能解决我国日益复杂的养老需求。也就是说，家庭养老困境不是因为“不孝”，或者不仅仅是因为“不孝”，还有深层的社会原因。

　　我国家庭养老问题的成因主要有三。一是少子化，当少子化与老龄化不期而遇，而养老保障措施又不完善时，养老问题空前严峻。当前以及今后一段时间内，一对夫妻赡养2位或4位老人的情况很普遍，有的甚至需要赡养8位；尽管2016年放开了二孩政策，但二孩能够养老至少需要20年，这里还没有考虑生育意愿及抚养成本。

　　二是历史原因以及经济社会的发展，放大了新中国成立之初开始实施的城乡二元化效应；当城乡差别叠加地域经济发展差距，跨地域就业、定居成为常态，年轻人很难兼顾恪尽孝道、发展事业、抚养子女三重任务，这又放大了少子化后果，凸显空巢家庭的养老困境。

　　三是对养老事业关注不够。我国迅速控制了人口数量，但未能及时重视少子化带来的养老隐忧，也未及时跟进相应的养老政策及设施，即人口政策及社会保障措施不具备前瞻性。

　　依靠个人力量很难解决我国当前的家庭养老困境，《意见》正是在这个背景下产生的。为积极应对该困境，《意见》从养老服务质量及总量、公共设施、老年产品三个维度直面其短板，提出：全面放开养老市场，鼓励外资及民间资本建立营利性、非营利性养老机构，以解决资金瓶颈；建立社区小型（含连锁）养老院，以解决总量不足；建立农村幸福院、互助养老机制，以帮助低收入、失能半失能老人；城镇老旧小区无障碍改造，以解决不适老问题；政府在市场准入、定价机制、公办养老机构改革、专门人员培训等方面实行新举措。

　　《意见》在解决养老困境上体现了前所未有的务实态度，但有几个问题还需进一步研究方能使好的政策落到实处。

　　一是国家的民生保障支出应与经济增长相适应，让民众感知经济发展的成果。首先应兑现“十二五”规划，将民生保障投资占财政支出比重由12%提高至25%，以提升养老服务总量和质量。

　　二是养老机构布点需要具体的政策指引。目前我国的养老机构大多位于城市边缘地带，交通、就医、探视不便，容易使老人产生被抛弃的感觉，客观上影响了老人及其子女入住意愿，这也部分解释了我国养老机构总量不足却空置率高的原因。《意见》鼓励社区养老，而目前已建成的社区大都缺乏相应设施，如何查缺补漏需要政策指引；另外，新建小区可将养老机构作为配套设施来建设。

　　三是可以借鉴荷兰的做法，将养老机构建在学校附近，这样做的好处是：与青少年为邻，让学生的活力感染老人；为学生定期参加素质教育、社工活动提供实践基地；社区布点与学校布点相结合，可促进养老机构布局的合理性。

　　四是鼓励各类资本参与养老，不是政府的责任减轻了，而是对政府职能提出了更多要求，包括供给侧改革、宏观调控、市场监管等。政府与市场有界限，但不是甩手交给市场，在后工业化时代，政府对养老事业的引领作用无可替代。

　　养老问题解决得好，可为我国经济发展注入新的力量，否则，可能成为经济发展的阻力。

　　（作者单位：山东职业学院）