气候变化是一个典型的全球性环境问题。自工业革命以来，大量温室气体排放打破了地球自然进化过程中形成的碳循环自然平衡，导致全球气候变暖。研究表明，如果温度升高超过2℃，人类就会对全球气候失去控制。面对全球性挑战，国际社会就全球气候治理取得了哪些积极成效？又面临哪些挑战？如何进行全球气候治理政策工具创新，构建公平、合理、有效的全球气候变化解决机制？

　　全球气候合作初见成效

　　一是强化了合作治理共识。气候变化的严峻挑战迫切需要国际社会携手应对、共同担当、积极作为。全球气候合作治理的最新成果集中体现在近200个国家一致同意通过的《巴黎协定》，目前为止，72个缔约方已完成国内权力部门的批准，使其成为各缔约方国内法的一部分。确定了各方应以共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则为基础，将世界大部分国家纳入全球气候治理体系，共同确保人类命运共同体可持续发展，同时还要摈弃“零和博弈”的狭隘思维。

　　二是创新合作治理模式。《巴黎协定》打破了以往不愿减排的行动逻辑，在既定规则前提下，提出了 “国家自主决定的贡献”减排机制，允许各国根据各自经济和政治状况自愿做出减排承诺，这种“自下而上”的行动机制有效避免了部分发达国家拒绝执行议定减排目标的情况，通过国内权力机构批准，使其在主权国家内合法化，将全球气候治理延伸到主权国家范围内；制定了“只进不退”的棘齿锁定（rachet）机制，不断增加减排量的行动目标，每5年上调一次；建立了从2023年开始每5年对各国行动的效果进行定期评估机制，盘点减排进展与长期减排目标的差距。这些治理模式的创新必将加速全球气候合作治理进程。

　　三是量化合作治理内容。全球气候治理重心将从宏观机制转向具体的低碳行动和政策。《巴黎协定》一致同意本世纪把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并为把升温控制在1.5℃之内而努力，将尽快实现温室气体排放达到峰值，于本世纪下半叶实现温室气体净零排放，设定每年最低1000亿美元的筹资目标。议定从2023年起，每5年将对全球气候治理行动总体进展进行一次盘点，并在减缓、损失和损害、资金、技术开发和转让、能力建设行动等方面都做出政策安排。内容的量化和细化保证了全球气候合作治理可操作性。

　　气候政策亟待调整

　　全球气候合作治理虽取得一定成果，但利益相关主体如何协同有效参与，一直制约着治理进程和实效。

　　一是合作治理政策工具无法规避主权国家间利益博弈。每一个主权国家既要承担国际减排义务，又要维护本国发展利益，全球气候治理虽事关全人类共同命运，但每个主权国家参与全球气候治理又受到国内法律、政策的制约。从历次气候谈判到《京都议定书》危机及温室气体排放情况来看，发达国家的承诺兑现并没有展现出足够诚意，其中基于本国经济发展需求、生产与生活方式的转型成本考量，多数国家不减反增，呈现出“吉登斯悖论”现象。

　　二是合作治理政策工具无法化解国家阵营分化重组冲突。全球气候治理主要分化为发达国家和发展中国家两大阵营；形成了欧盟、伞形集团（美国、加拿大、澳大利亚和日本等）、发展中国家（77国集团＋中国）三股力量；两大阵营的冲突焦点主要集中在历史排放责任、减排资金和技术转让方面；三股力量的冲突主要集中在减排义务分担、谁减排、减排多少、减排时限、减排方式、减排目标方面。发达国家认为其减排量远抵不上发展中国家的增排量，将高排放产业转移至发展中国家，甚至拒绝执行协定。这些阵营和力量重组冲突导致治理“碎片化”，减排谈判困难重重，减排目标不降反增。

　　三是合作治理政策工具无法破除减排技术扩散梗阻。全球气候治理很大程度上依赖减排技术的进步和广泛应用，世界各国都强调先进技术的研究、开发和应用是解决气候变化的最终手段。但就技术扩散与转移实效来看，各缔约方虽然就技术转让做了大量决定与承诺，但实际支持口惠而实不至。发达国家担心先进技术转让会影响其国内产业和产品的国际竞争力，以知识产权保护、产权私有等借口拖延履约先进技术扩散。要求发达国家切实履行义务、向发展中国家转让先进减排技术依然是发展中国家的诉求，发达国家的拖延和拒绝导致气候治理效果大打折扣。

　　探索新机制

　　气候的准公共产品属性导致气候治理的“公地悲剧”和“囚徒困境”，解决治理失灵，寻求公平、长效的环境善治之道，必须进行政策工具创新，确保全球气候治理从集体共识落实到集体行动。

　　一是制定和执行更为严格的行业技术标准。通过规制行业排放标准，发挥强制性政策工具效力，将各行业纳入全球气候治理体系，规定本行业必须采用有助于减排的技术标准或污染排放上限，特别要规制和引导高能耗行业内个体排放达标，在统一标准后，适时适度提高行业标准，保持行业标准的动态更新和周期性调整。政府还要通过专项经费资助、奖励、税费减免、价格扶持、财政补贴等方式激励实施减排技术创新和应用的主体，引导、鼓励技术创新并促进技术创新增量，激励行业内各主体研发。同时加强核查，防止通过高报产量而降低排放强度的造假行为。

　　二是制定并严格实施碳排放税和污染物可交易排放许可制度。一方面，要建立以全球碳排放税为主轴的税费制度。通过税收工具激励创新、控制创新方向、引导消费行为，并通过有区别的税率实现国别间公平，高耗能产业转移产生的碳税由转出国和转入国共同承担。另一方面，制定主权国家间和国内相配套的可交易排放许可制度。核定全球总排放许可限额，将总限额合理配置给各国，国内对限额进行再配置，促使各主体慎重考虑发展碳密集产业。规范排放许可交易市场，通过排放许可限额交易获得回报，调动各主体持续进行技术研发的积极性，推动减排技术的研发和推广。

　　三是构建合作机制实现“国家自主决定的贡献”。全球气候治理要靠各国国内政策工具发挥效用，因此要在议定框架下落实缔约国的“自主贡献”，发挥互动式政策工具的优势，通过清洁发展机制对二氧化碳排放达到峰值的时限和2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比基准年下降的排放比例、非化石能源占一次能源消费比重、森林蓄积量比基准年年增加量、新能源和可再生能源装机容量、气候变化资金支持额度等定时量化。制定相互配套的“一揽子协定”，监督、激励和约束各缔约方切实履行本国承诺的减排目标和措施，规避策略性减排。对“只进不退”的棘齿锁定机制进行细化，对履行承诺不力主体进行相应惩罚。

　　（作者单位：湘潭大学公共管理学院）