为了顺利推进海上丝绸之路建设，实现海洋战略目标，就必须处理好中国与周边国家特别是与东盟国家的关系，而其中的关键就在于南海问题。

　　南海问题的争议主要包括两个层面的内容：第一，中国与东盟国家之间的南沙岛礁领土争议；第二，中美在专属经济区内的军事活动（军事测量活动、谍报/抵近侦察活动、联合军事演习）争议和军舰在南沙岛礁领海内的无害通过争议。所谓在航行自由（飞越自由）方面的对立和分歧，由于涉及的对象和性质完全不同，必须采取不同的方法予以应对和处置。

　　对于南沙岛礁领土争议问题，中国应坚持依据南海断续线维护其在南海的海洋权益。其中包括了南海断续线的领土主权功能、海域划界的剩余性功能，以及基于历史性权利管制南海某些海域资源及行为在内的功能。南海断续线是中国对南沙岛礁拥有领土主权最关键的依据。中国在2009年5月7日向联合国秘书长提交的照会中明确指出：“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。”此处的“附近海域”主要指领海；“相关海域”主要指基于历史性权利下的海域和作为《联合国海洋法公约》成员国可主张的海域（如专属经济区、大陆架等）。之后，中国又于2011年4月14日向联合国秘书长提交的补充照会中指出：“按照《联合国海洋法公约》，1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》有关规定，中国的南沙群岛拥有领海、专属经济区和大陆架。”此外，1947年公布的《南海诸岛新旧名称对照表》，以及1948年正式对外出版的“南海诸岛位置图”，都划定了包括东沙、西沙、中沙和南沙群岛在内的南海断续线，宣示了中国南海诸岛的主权和海洋权益。此断续线不仅与陆域国界相连，也是陆域国界在海上的延伸。新中国成立后，南海诸岛被正式命名并在地图上加以标注，这使得南海断续线得以继承并通过法律的形式不断地加以固化。所以，从历史和法理看，中国对南海诸岛拥有无可争辩的主权。

　　中国应与东盟国家进一步协商，力争缔结“南海行为准则”，重点加快在海洋低敏感领域的合作进程。这不仅与《南海各方行为宣言》和《联合国海洋法公约》中的要求相符，也更符合现实情况，即中国与东盟国家就南沙岛礁领土争议问题尚未达成妥协，加强合作可作为过渡时期的措施，从而为最终解决问题创造条件。

　　与此同时，尽管美国不是南沙岛礁领土争议的当事国，但却一直关注包括南海在内的航行自由（飞越自由），并予以干涉。一般认为，美国在航行自由上的政策起源于1945年发表的《杜鲁门公告》，即大陆架上的水域作为公海的性质以及公海自由和无碍航行的权利不受任何影响。而在南海航行自由上的政策主要体现在美国政府1995年5月发表的“关于南沙群岛和南中国海的政策声明”、2012年8月的“关于南海问题的声明”，以及2014年12月的《海洋界限：中国在南海的海洋主张》等文件中。而关于航行自由的对立和分歧，集中体现在专属经济区内军事活动和领海内军舰的无害通过上。

　　对于中美专属经济区内军事活动争议，焦点在于这种军事活动是否需要沿海国的事先同意或被告知。考虑到在《联合国海洋法公约》的框架内无法达成一致理解和认识，这一争议应通过双边对话机制谈判解决，以增进互信和共识。中美两国应遵守2014年11月共同达成的“重大军事行动相互通报信任措施机制”、“海空相遇安全行为准则”及后续附件协议，并结合现有的《专属经济区水域航行与上空飞越的行动指针》《亚太专属经济区内互信和安全构筑原则》等成果，丰富和完善《联合国海洋法公约》专属经济区内的军事活动制度，这是作为世界大国的中美两国应有的责任。

　　对于军舰在领海内的无害通过争议，焦点则在于这种无害通过是否需要沿海国的事先同意或被告知。尽管目前军舰在领海内的无害通过并未形成统一的习惯国际法规则，但无害通过领海的外国军舰必须遵守沿海国关于无害通过领海的法律和规章。为此，中国应结合《联合国海洋法公约》相关规定，分析领海无害通过制度的理论争议，重点完善关于领海制度的法律规章，以规制军舰在中国领海内的有害通过行为，维护领海内的安全秩序。

　　现今，中国针对南海问题的政策日渐清晰，通过加强南沙岛礁基础设施建设、主张“维护南海和平稳定三点倡议”、协商制定“南海行为准则”等，不断以积极的姿态解决南海问题争议。同时，为应对中越西沙船只对峙事件，中国于2014年6月发表了《“981”钻井平台作业：越南的挑衅和中国的立场》；针对菲律宾单方面提起的南海强制仲裁案，中国于同年12月发表了《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，以坚定捍卫中国在南海的主权、安全和发展利益。这些政策和倡议及“立场文件”的主要目的是管控南海秩序，阐述中国在南海问题上的政策立场和法律主张，并通过推进与东盟国家的合作开发进程，实现南海资源开发的功能性和相关行为活动的规范性的协调统一。所以，处理好南海问题，对于推进“21世纪海上丝绸之路”建设、确保南海海域安全与稳定，将产生重大影响。

　　（本文系国家社科基金项目“建设海洋强国的法制保障研究”（14AFX025）阶段性成果）

　　（作者单位：上海社会科学院法学研究所）