随着全面两孩政策的实施，我国0—3岁婴幼儿托育服务需求趋于扩大，服务供给不足的问题日益凸显。党的十九大报告把“幼有所育”作为需要取得“新进展”的七项重点民生任务之一，健全托育服务体系成为推进“幼有所育”的首要任务。当前，我国托育服务体系处于重建起步阶段，需要对托育服务所面临的问题进行更深入的研究。

　　界定托育服务目标人群

　　家庭抚育是我国家庭最主要的抚育方式，但随着传统家庭结构和家庭功能的变化，传统家庭在照料婴幼儿上越来越力不从心，依托社会机构的托幼服务应运而生。联合国将托育服务定义为“儿童在家庭以外接受的来自团体或机构的照料和教育”。

　　联合国的定义没有对儿童的年龄进行划分。根据我国的实际情况，3—6岁儿童已经纳入相对完善的学前教育体系，2017年毛入园率约为77%，预计到2020年达到85%。与此同时，面向0—3岁婴幼儿的托育服务则严重滞后，是“幼有所育”的发展重点。为此，托育服务的内涵可以进一步界定为：服务对象是0—3岁的婴幼儿及其家庭照料者；服务形式是相对于家庭托育而言的社会托育服务；服务内容既包括儿童照料和看护服务，也包括认知能力提升等早期教育服务。

　　托育服务发展面临供需失衡等问题

　　我国的托育服务经历了从无到有，又从有到无的变动过程。中华人民共和国成立后，妇女广泛参与社会劳动，以单位为主体兴办的福利性托幼机构迅速发展，对平衡家庭和工作发挥了重要作用。20世纪80年代初期，我国3岁以下婴幼儿入托率一度达到30%左右。20世纪90年代后期，随着社会主义市场经济体制逐步确立，单位福利制度逐步退出，由政府、企事业单位办的托幼机构逐步解体。根据国家卫计委2016年的调查，我国80%的0—3岁婴幼儿是由父母、祖父母等家庭成员照料，仅有4.1%的婴幼儿进入托育机构，其中几乎全是民办托幼机构。当前，托育服务发展存在的问题突出表现在两个方面。

　　一是供需失衡，照料服务严重不足，早教服务良莠不齐。目前3岁以下婴幼儿的照料服务需求日益增长，但公办的普惠性托幼机构几乎空白，少量的私立托幼机构虽招收3岁以下的幼儿，但大多以智力开发、早期教育为目的，难以缓解家庭的照料压力。

　　二是监管缺位，准入高门槛和运营低监管现象并存。从现行政策规定来看，托儿所主要接收3周岁以下儿童，统一由卫生行政部门领导；幼儿园接收3—6周岁的儿童，统一由教育行政部门领导。随着照料型托育机构趋于消失，早教型托育机构基本参照幼儿园的举办标准进行管理，多数民办机构在资金、场地、人员等方面，都很难达到这一准入门槛。面对旺盛的市场需求，一些托育机构选择无照经营，从而也隐藏着较高的经营风险。

　　重点补强托育服务体系短板

　　为进一步推动实现“幼有所育”，需要明确服务体系发展的政策取向，加强服务体系顶层设计，完善服务发展长效机制。同时，重点补强服务体系发展的短板，满足城乡居民最为迫切的服务需求。

　　首先，明确托育服务体系发展的政策取向。一是更新发展理念，将托育服务纳入公共服务范围，强化政府在托幼服务体系发展中的主导责任。二是坚持需求导向，科学预测婴幼儿及服务需求变动趋势，制定合理的发展目标，既要保障满足居民服务需求，又要防止盲目扩张导致资源浪费。三是分类施策，根据不同托育服务的公共属性，区分由政府支出的公共托育服务、由政府和家庭共担的准公共托育服务以及由家庭支出的市场化服务，进而建立政府、市场、社会和个人的合理分担机制。四是倡导服务主体多元化和服务方式多样化，探索家庭互助、公办、私营、公私合营等多种服务提供方式。

　　其次，完善托育服务发展的制度体系。一是健全相关法律法规，通过立法手段，使政府部门、社会组织、企业及个人在参与托幼服务发展中有法可依。二是健全监管体系，尽快建立行业标准，明确准入机制、申办政策和指导流程等；明确专业部门监管职责，对服务机构质量进行常规检查和评估，消除服务监管盲区；加强社会监督，探索专业社工督导等方式，对服务机构和服务人员进行定期考核。三是注重培育行业自律组织，制定行业发展规范，细化建设标准、服务标准和服务收费等内容。四是统筹规划服务体系建设，在对托育服务需求进行科学预测分析的基础上，对规划制定、财政投入、资源配置和布局做出合理安排；对接国家基本公共服务规划，明确托育基本公共服务清单。

　　最后，重点补强托育服务体系短板。一是扩大服务资源供给。充分考虑城乡和地区差别，探索公办机构示范引导、整合社区服务体系、拓展幼儿园服务范围、鼓励企业开办福利机构等多种方式，提供多样化的托育服务。二是建立可持续的投入保障机制。加大托育服务的财政投入力度，发挥财政投入的引导作用和托底作用；鼓励社会力量参与托育服务，采取财政补贴与税收减免等方式，在资金、场地、人员等方面对各种照料托育机构实施补贴与优惠；建立服务成本分担机制，为低收入家庭、多子女和兼顾老人照料等特定家庭提供服务支持，切实支持家庭发展。三是培育服务队伍。加强专业人才队伍培养，提供专业教育和技能培训，建立合理的薪酬待遇体系和职业发展规划；积极发展志愿服务队伍，重视对家庭成员的技能培训和支持服务。

　　（作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所）