社区是社会治理的基本单元，社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定，在新时代中国特色社会主义现代化强国建设中有着重要地位和特殊价值。从治理生态学的角度看，治理形式与治理环境密切关联，只有适合环境的治理形式才能获得有效治理。在中国城镇化进程中，大批城郊社区陆续地被纳入城镇空间，逐步走向城镇化，重构了城郊社区的治理环境，需要从城郊社区的特殊环境出发探寻有效治理形式。

　　有效性：基层治理创新新取向

　　20世纪80年代以来，中国城乡推行基层群众自治制度，并形成了独特的民主价值追求，各地在实践中积极探索民主取向的基层治理方式，促进了中国基层民主的迅速发展，但也出现了治理有效性不足的问题与挑战。伴随经济社会的迅速发展，新时代中国的社会主要矛盾发生了变化，基层治理环境相应地实现了重构，并呈现出多样化、不均衡等特点，需要在总体原则统一、基本治理一体的基础上，根据不同情况探索基层治理的有效实现形式。

　　正是从客观实际出发，2014年中央一号文件明确提出了“探索不同情况下村民自治有效实现形式”的号召。随后，中央在不同场合一再强调基层治理的有效性问题，积极鼓励各地结合具体实际探索与创新基层治理的有效实现形式。2017年6月，中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。这是中华人民共和国成立以来第一个以中央名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，对城乡社区治理做出了重要部署，强调坚持因地制宜，突出特色，加快形成既有共性又有特色的城乡社区治理模式。党的十九大提出的乡村振兴战略，再次强调了治理有效性，并进一步将社会主义新农村建设战略中的“管理民主”提升和转换为“治理有效”。这意味着国家的基层治理取向已经从强调管理民主转向突出治理有效，为探索城郊社区有效治理形式提供了重要的政策依据。

　　边缘性：城郊社区治理环境独特性

　　城郊社区处于城乡边沿地界，伴随原有城镇空间的扩张，集体土地被征用、居民房屋被拆迁、村民户籍被改变、村落或社区性质被转换……城郊社区逐渐地被纳入城镇范围但又未能充分融入城镇社会体系，呈现出一种介于城乡之间，具有“两栖性”“过渡性”特征的边缘社会样态。近年，在中央“三个1亿人”政策背景下，各地政府纷纷推动城郊社区“城中村改造”，引发了城郊社区的剧烈变化，呈现出更为复杂多样的情况。

　　调查发现，正处于城镇化进程之中的城郊社区呈现出多样化的表现形态，而且各地的城郊社区甚至于同一地区的不同城郊社区之间存在着较大差异。但是，城郊社区具有一系列共同特征。

　　城乡因子的交错叠合。从量度上看，城郊社区正处于城镇化之中，城镇化水平具有不充分性，往往不能迅速而充分地脱离农村社会体系、融入城镇社会体系，导致城乡两种因子在城郊社区空间上的交错，呈现出“是城非城”“是村非村”的城乡叠合特性。传统乡村和现代城镇各种因子在城郊社区空间中多元交叠。

　　边缘要素的复杂组合。城郊社区正处于乡城转变之中，社会结构因城镇化且伴随城镇化推进而发生改变，形成了一系列边缘要素的复杂组合，突出地表现在以下两方面。第一，以劳务和物业经济为主导的经济结构。其经济变迁与其说是城镇化，不如说是非农化。无论从农村经济体系，抑或城镇经济体系看，城郊社区经济结构均呈现为非典型、非中心状态，形成了双重边沿性。第二，以农业转移人口为主体的人口结构。一方面，户籍居民逐渐实现了非农化身份转换；另一方面，外来人口尤其是农民工大量租住和生活于城郊社区。以上两类农业转移人口在城郊社区居于绝对主体地位，然而两类农业转移人口均存在非农化、城镇化的不充分性，呈现出典型的“边缘人”特征。

　　多元治理的交互混合。随着城郊社区城镇化的推进以及基层治理环境的相应变化，在缺乏统一的国家政策设计的前提下，各地政府根据自身情况和认识分别进行了一系列城郊社区治理的创新尝试，形成了多元治理交互混合的状态。第一，基层治理组织的多元混合。城郊社区的基层治理组织既有属于农村基层治理体系的，也有属于城镇基层治理体系的，城乡基层组织交叉叠加，呈现出多元混合的特征。一些城郊社区实现了“村改居”，即村委会转变为居委会，但基本上只是名称和形式的改变，实际上还履行着原有村委会的职能，名实难符。第二，基层治理运作的双轨并行。城郊社区治理职能多元叠合，当前最主要地集中于协助完成地方政府指令的征地、拆迁等城镇化行动，经营管理集体经济，提供社区集体福利，维护基层社会安全，等等。城郊社区治理经费来源也具有双重性，部分来源于政府的财政下拨，但依然主要由城郊社区集体经济承担。尽管相当部分城郊社区集体经济已经实现了股份化改造，不再是社区共有经济，而且相当部分城郊社区组织与股份化后的集体经济组织边界不一致，但依然承担着众多社区职能，特别是社区治理与发展所需费用大多由集体经济组织出资。第三，居民权益的双重兼容。城郊社区户籍居民在城镇化过程中失去了一系列农民权益，但依然拥有自身特殊的集体福利，享受宅基地等部分农民权益。在“农转非”后又获取了部分城镇居民的福利待遇，但未能充分享受城镇社区居民同等的权利待遇。居民权益形成一种独特的双重兼容。

　　总之，在城镇化进程中，城郊社区因处于乡城转变的过渡期而形成既有别于城镇、农村，又与城镇、农村相联系，兼具城乡两种社会属性的边缘社会样态，重构了基层治理环境。

　　包容型治理：建构城郊社区有效治理的新形式

　　从一定意义上说，城郊社区在城镇化进程中形成了独特的边缘化治理环境，要求根据治理环境的特殊性积极探索城郊社区有效治理形式。

　　目前，中国社区治理实行城乡有别的两种体制，正是因为国家社区治理体制的局限，特别是城乡两种社区治理体制的分割，造成了当前城郊社区治理体制的不确定性。由于城郊社区正处于城镇化进程之中，具有城乡兼容的“边缘性”“两栖性”特点，在具体的社区治理实践中，既可以引用城镇社区治理制度，也可沿用原有农村社区治理制度。因可供依据的治理制度模糊不定，导致了独特的边缘治理现象，并遭遇了一系列特殊问题和挑战。在新型城镇化背景下，应当根据城乡一体化和创新发展、协调发展、共享发展的原则，以及城郊社区边缘化而重构的治理环境，探索和建构一种具有包容性的新型治理形式——包容型治理，作为城郊社区治理创新与转型的目标模式。

　　包容型治理是新型城镇化进程中突破传统城乡二元基层治理体制的一种城郊社区治理创新模式。创新目的是推动城郊社区治理从边缘性治理向兼容性治理转变，从碎片化治理向整合化治理转变，从随意化治理向规范化治理转变。其基本内涵和主要原则包括：（1）城乡基层治理因子有机结合的兼容性治理；（2）基层党建为引领，群众自治为基础，党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动的共治性治理；（3）管理、服务、安全相统一的复合性治理；（4）财产、事务、空间（生态）、人事、服务等各类管理服务相协调的整合性治理；（5）原则统一、方式多元共存与发展的特色型治理。从一定意义上说，包容型治理是一种介于城乡两种社区治理体制之间的第三类社区治理，是一种适用于城镇化进程中城郊社区的新型社区治理类别。

　　（本文系浙江省高校重大人文社科项目攻关计划项目“新型城镇化中城郊村（社区）的包容型治理研究”（2014GH011）研究成果）

　　（作者单位：杭州师范大学政治与社会学院）