【核心提示】城乡整合强调分步骤、有差别、循序渐进地推进城乡二元社会政策的并轨，根据实际情况的不同，建立有差别的统一的社会政策体系，以满足农业转移人口的需求。

　　我国正处于社会转型加速期，这一时期城乡关系的变化“从城乡分割走向城乡一体化”、政府发展理念的转型“从以物质为中心到以人民为中心”、城镇化发展模式的转变“从传统城镇化到新型城镇化”，以上构成了农业转移人口市民化社会政策创新的基本背景。受城乡二元体制的限制，尤其是城乡二元社会政策体系的制约，我国农业转移人口市民化进程缓慢，农业转移人口非农化与市民化相脱节。就此来讲，为达到农业转移人口市民化的目标，必须改革目前城乡二元分割的社会政策体系，使农业转移人口与城镇居民享有同等的社会政策和待遇。综观全国各地实践，城乡整合与城乡统一是农业转移人口市民化社会政策体系建设的两种模式，其中城乡整合占主流。应多举措推进以城乡整合为目标的农业转移人口市民化社会政策体系建设。

　　城乡整合模式占主流位置的原因

　　城乡整合与城乡统一是农业转移人口市民化社会政策体系建设的两种模式。城乡整合强调分步骤、有差别、循序渐进地推进城乡二元社会政策的并轨，根据实际情况的不同，建立有差别的统一的社会政策体系，以满足农业转移人口的需求，代表地区为江苏太仓。自2003年以来，为有序推进农业转移人口市民化，太仓市大力整合城乡二元社会政策，建立了一体多层的社会政策体系。一体即城乡一体，城市与农村适用一套制度。多层即根据具体情况的不同在同一项目内部设置不同的制度，进而通过衔接机制的建立，实现不同层次制度的转换。城乡统一强调通过同一类别不同层次之间城乡社会政策的并轨，建立城乡统一、无差别的社会政策体系以满足农业转移人口的社会需求，代表地区为广东东莞。21世纪以来，东莞市先后实现了城乡养老保险（城镇企业职工养老保险、城镇居民养老保险、农村居民养老保险）三制合一、城乡医疗保险（城镇企业职工医疗保险、城镇居民医疗保险、农村居民医疗保险）三制合一以及城乡低保制度并轨，建立了城乡统一的社会政策体系。

　　现阶段实行城乡统一模式的地区还较少，城乡整合模式占据主流位置。将城乡整合作为农业转移人口市民化社会政策的目标选择，主要是由我国的实际情况所决定的。

　　第一，我国农业转移人口规模大、内部异质性强。据国家统计局《2017年国民经济和社会发展统计公报》，2017年全国农民工总量2.8652亿人，比上年增长1.7%。加上农民工随迁家属等非劳动力迁移人口，保守估计我国农业转移人口的数量在3亿到4亿之间，甚至超过4亿。由于农业转移人口的规模十分庞大，针对这一群体的任何一项社会政策的变动均十分复杂。除此以外，我国农业转移人口内部异质性很强，按户籍可分为本地农业转移人口和外地农业转移人口，按进城方式可以分为被征地农民、农民工、农民工随迁家属，按就业类型又可以分为稳定就业农民工与灵活就业农民工。农业转移人口内部每一类群体的数量均十分庞大，社会需求、参保能力、参保意愿各异，将农业转移人口分类分层逐步纳入一体多层的社会政策体系符合农业转移人口的实际需求。

　　第二，我国不同地区经济发展水平不同。现阶段我国不同地区——东中西部、不同规模城市的经济发展水平不同，导致不同地区政府、企业、农业转移人口的筹资能力也不同。相较于城乡整合模式，城乡统一模式对资金的需求更高，要求当地政府、企业、农业转移人口均有长期而稳定的资金投入，尤其是政府的筹资责任相对较重。这对于大多数地区，尤其是中西部地区是一个严峻的挑战。城乡整合模式采取循序渐进的整合方式，综合考虑社会政策各主体的筹资能力，将农业转移人口分类别分层次有步骤地纳入流入地社会政策体系，有利于制度的长期稳定发展，可以有效避免因筹资能力不足所引发的社会政策实际覆盖面低的问题，有利于农业转移人口市民化率的逐步提高。

　　第三，我国城乡二元社会政策体系发展时间长、改革难度大。中华人民共和国成立后所建立的城乡二元社会政策经历了三个发展阶段，从计划经济体制时期的形成与巩固阶段（1949—1978）到市场经济转型时期的松动与消解阶段（1979—2002），再到“全面建设小康社会以来”城乡整合社会政策模式建设阶段（2003年至今）。长期以来，城乡二元社会政策与户籍制度、土地制度等相互作用、相互影响。改革城乡二元社会政策体系难度很大，不能一蹴而就，需要将短期目标与长期目标相结合，既考虑农业转移人口的现实需求又考虑政策的路径依赖等方面的影响，循序渐进开展。以城乡整合为目标的农业转移人口市民化社会政策建设更具可操作性。

　　多举措推进农业转移人口市民化

　　现阶段，以城乡整合为目标的农业转移人口市民化社会政策体系建设取得了一定的成效。近年来，我国农民工“五险一金”参保率呈逐年上升趋势，东部部分地区本地农业转移人口的参保率接近100%，为有序推进农业转移人口市民化作出了一定的贡献。但是，以城乡整合为目标的农业转移人口市民化社会政策体系建设仍然存在一定的不足，比如大多数地区所建立的一体多层的社会政策体系未能有效覆盖外地常住灵活就业农民工以及外地常住农民工随迁家属、社会政策统筹层次有待于进一步提高等。针对如何推进以城乡整合为目标的农业转移人口市民化社会政策体系建设，本文提出以下几点措施。

　　第一，结合当地实际。以城乡整合为目标的农业转移人口市民化社会政策建设必须立足于当地实际。在制度建设中，不仅考虑农业转移人口规模、类别，充分分析不同类型不同层次农业转移人口的社会需求、缴费能力和缴费意愿，同时也应将当时当地的经济发展水平、政府财政汲取能力、社会矛盾的类型和发生频率、企业对于合格劳动力的需求、社会政策原管理体制等因素考虑进来，多方位多角度确定城乡社会政策整合的时点、速度、步骤以及不同项目之间的先后顺序。

　　第二，制度设计先行。以城乡整合为目标的农业转移人口市民化社会政策的制度设计主要包括政策目标的确定、项目的选择、筹资方式以及政策对象的界定。农业转移人口市民化社会政策须以城乡整合为目标，逐步推进农业转移人口与城镇居民享有同样的社会政策制度和待遇。以需求为本确定社会政策的项目，即根据不同类别农业转移人口的具体需求设置不同的社会政策项目，推动不同项目之间的逐步整合。公平与效率相结合确定筹资原则，实行多元化筹资方式，根据具体项目的不同，确定不同主体的筹资责任。将常住人口而不是户籍人口作为政策对象。

　　第三，分类分层推进。在农业转移人口市民化社会政策体系建设中，要依据农业转移人口的社会需求和缴费能力等的不同将农业转移人口分成不同的类别和层次，分别落实社会政策。农民工、被征地农民、农民工随迁家属是农业转移人口的三大类别，从农民工到农民工随迁家属，规模逐渐减小、参保意愿逐步降低、参保能力逐步减弱。因此，在实际操作中，可以率先将规模最大、参保意愿最强、缴费能力也最强的农民工纳入城镇社会保险中，然后通过城乡居民养老保险、医疗保险的并轨将被征地农民和农民工随迁家属覆盖进来。分层推进即把农民工分为稳定就业、灵活就业两个层次，将被征地农民分为不同的年龄段，将农民工随迁家属分为本地、外地两个层次，分别研究他们的需求，分层推进其参保。

　　第四，政府大力支持。政府是农业转移人口市民化社会政策体系建设的主导力量。综观国内外实践，不论是国内实践还是国外实践，政府的大力支持都是农业转移人口市民化社会政策体系建设的最大动力。政府的强作为具有普遍性。政府在农业转移人口市民化社会政策体系建设中应敢于作为，主动承担起政策制定者、筹资者、监督者、利益协调者等多种角色，积极发动包括农业转移人口、企业、村集体组织等在内的多方主体参与到以城乡整合为目标的农业转移人口市民化社会政策体系建设中来，共同推动农业转移人口市民化的发展。

　　（作者单位：中国人民大学社会与人口学院）