改革开放以来，中国经济发展取得了巨大成就，但同时雾霾笼罩、河流污染等各类环境风险事件及其所导致的社会矛盾和冲突也进入高发期，愈益严峻的环境风险状况已成为威胁人们健康安全和全面建成小康社会的突出短板。为此，党的十九大报告明确提出加快生态文明体制改革，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的新目标和新要求。为了实现这一新目标和新要求，建立系统完整的环境保护制度体系，着力解决突出的环境风险问题是重中之重。

　　完善的制度体系供给是有效治理环境风险的重要保障

　　风险社会理论认为，风险往往伴随着人类的决策和行为，是各种现代制度运行的共同结果。诚然，回溯改革开放近四十载的发展历程不难发现，中国在快速推进以工业化、城镇化为核心的现代化进程的同时，也在进行着从计划经济向市场经济的体制转轨。在这一过程中，由于新旧体制的交叉冲突与环境管理制度的不完善，加之制度系统本身的复杂性所带来的制度功能的部分失效，不仅催生了大量制度化的环境风险，也成为更多、更大环境风险不断产生的制度性根源。

　　通常而言，环境风险的形成、发展及其向公共环境危机事件的转化，是一个从量变到质变、不断累积和放大的过程，并且这一过程往往会涉及经济、政治、社会等多个层面的制度和决策行为。因此，要实现环境风险的有效治理，尽量减轻其可能造成的对环境与社会的双重危害，不仅需要对这一动态过程进行全面及时的技术分析和掌控，同时也需要将制度创新贯穿于这一过程之中。换言之，不断加大制度创新的力度，形成完善的环境保护经济、政治和社会制度供给体系，是实现包括源头预防、过程控制以及后果分担在内的环境风险“全过程”治理的重要保障。

　　绿色发展制度创新：推进构建长效的环境风险源头预防机制

　　“先预防、后治理”是风险治理的基本原则。从这一原则出发，环境风险治理的首要环节是从源头上预防和减少由不可持续的经济增长方式所带来的巨大环境风险，其根本途径是通过绿色发展制度创新，促进经济发展由外延式、粗放型向内涵式、集约型方向转变。

　　绿色发展制度创新的当务之急是推进市场化节能减排长效运行机制和清洁低碳能源体系的建立。为此，一方面，应加快市场化资源能源利用制度的改革，大力推行合同能源管理和绿色电力认购机制，尽快完善并实施市场化的碳排放和排污权交易制度，以提升企业节能减排和低碳发展的能力和动力；另一方面，还应积极探索市场化融资和中介服务等环境管理新方式，搭建社会资本参与节能减排和低碳发展的专业化平台，建立第三方参与环境污染监测、评估和治理的市场化服务体系。

　　绿色发展制度创新的关键任务则是实现产业结构的绿色转型和优化升级。围绕这一目标，在制度环境与政策机制的创新安排上可从以下几方面着力：一是营造企业自由进退的制度环境，促进产业布局和组织模式更加合理化；二是充分发挥政策性金融的引导作用，通过建立和完善绿色金融制度，促进金融市场与绿色产业的良性互动；三是发挥绿色技术创新的驱动效应，完善促进绿色化与创新驱动深度融合的政策和措施；四是建立健全产品全生命周期的绿色管理体系，增强绿色产业的供给能力。

　　管理与决策制度创新：推进构建科学的环境风险过程控制机制

　　环境风险从产生到爆发是一个不断发展和变化的过程。积极推进环境管理制度的改革与风险决策方式的优化，科学合理地管控这一过程，也是环境风险治理的一项至关重要的任务。

　　首先，应积极变革现行的环境管理方式。一方面，要改革地方政府间“切割式”的环境管理模式，通过强化府际环境合作治理的制度设计，建立多层面、多维度、制度化的区域环境合作机制，实现对区域性、流域性跨界环境风险的联防联控；另一方面，要改革政府为单一主体的环境管理模式，着力构建由政府、企业、科技专家、大众传媒、社会组织及公众个体等多元主体共同参与、相互合作与制衡的环境风险复合型治理结构，从而在保持国家对环境治理有效性的同时，发挥市场优势、激发社会活力，促进环境风险的多元合作与共治。

　　其次，应着力构建科学民主的风险决策机制。环境风险往往具有高危、高发和不确定性等特征，这就意味着以公正透明和普遍参与为目标的环境风险决策的重要性。将科技理性与社会理性有机结合，建立健全环境风险决策的科学咨询制度和公众参与制度，使风险决策的过程从封闭、单一和简单的事实认定转向开放、多元与复杂的社会价值选择，不仅有助于提升人们的环境风险意识和面对风险时的责任感，也有助于提升环境风险的控制能力与水平。

　　风险分配制度创新：推进构建公平的环境风险后果分担机制

　　风险总是与责任联系在一起。环境风险一旦爆发其后果的分配公正与否，不仅事关社会公平正义，也关系到环境风险本身的治理效果。为了避免以往经济与社会发展过程中存在的二元失衡结构可能带来的“马太效应”，必须通过创新制度设计和安排，构建权利与责任相联系、公平公正的环境风险后果社会分担机制。

　　第一，建立多层面、规范化的生态环境补偿制度。一方面，应加快建立覆盖地区、群体和产业等多个层面的生态环境补偿机制，促进环境风险利益由获益者向损失方的规范转移，实现环境风险的结果共担和利益共享；另一方面，还应健全配套的政策法规，推进生态环境补偿机制走向市场化、多元化和规范化。

　　第二，构建城乡环境基本公共服务均等化的社会保障制度。其中，最为关键的环节是要建立一个有利于推进均等化的财政政策体系，以及可监测、可评估的绩效考核体系，尤其要在做好省市两级环境基本公共服务的同时，加大对农村基层地区环境基础性、民生性和安全性公共服务的投入。

　　第三，延伸社会救助内涵，创建环境救济制度。具体而言，一是采取任意与强制相结合的方式，建立环境污染责任保险制度；二是建立环境污染损害赔偿基金制度，基金来源可包括环境税、财政投入、追究污染者责任所得费用等；三是建立环境公益诉讼制度，用以保障任何个人、组织或社会团体在受到污染侵害时，能够通过法律途径维护自己的合法环境权益。

　　（作者单位：华东理工大学社会与公共管理学院）