构建人口计生领域多元共治体系
2017年11月15日 09:28 来源:《中国社会科学报》2017年11月15日第1331期 作者:邹宇春 茅倬彦

  党的十九大报告提出,要打造共建共治共享的社会治理格局,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。对人口发展与计划生育(以下简称“计生”)领域来说,自2015年实施“全面两孩”生育政策后,管理服务模式面临着重大调整,能否合理、务实地在当前人口计划生育的服务管理工作中逐步推行“多元共治”社会治理机制,便成为统筹推进各项人口发展计生工作、有效促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接的关键。

  重在解决三个核心问题

  多元共治的社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等,通过平等的协商对话和相互形塑,依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理,最终形成符合整体利益的公共政策的持续过程。它为解决社会结构分化、利益价值多元、社会风险频发等现代社会问题提供了传统政治统治和政府管理手段无法解决的应对方法。

  从运行架构看,我国政府从20世纪50年代开始关注人口控制问题并随后投入大量人力、物力和财力来推进计生工作,成立相关政府部门,推动出现大批相关社会团体。尤其近几年,我国的人口与计生工作在内容和模式上发生了很大转变。在卫计委与相关单位的协同参与下,不同专业背景的社会组织在政策引导下通过购买服务、自筹资金等方式进入计生服务领域,围绕生殖健康、健康教育、计生家庭帮扶、家庭发展、项目致富等方面提供了意义深远的计生服务。

  不过,仍然存在一些现实问题。比如,自上而下的工作发起方式导致政府责任太多、负担过重、权力太大;社会组织和个体的创造力、主动性和责任意识有待提高;服务内容能够贴近本土需求但深度和广度有待加强,缺乏可供各方行动者全盘评估和工作定位的纵贯性的全国计生综合数据库。这些问题表明,能否有效推进全面两孩政策下“多元共治”的人口与计生工作,需解决好三个核心问题:首先,从理论上建构人口计生领域的多元共治体系;其次,理清计生服务的工作内容有哪些新变化;再次,分解各方(如政府、社会组织、群众等)参与计生共治的任务模式。

  明确界定各参与方的权力边界

  界定各参与方的权力边界,明确党委领导、政府负责的“元治理”角色。由于现代社会中各行为者缺乏参与动力、权力不对等、信息不充分、利益不一致等情况经常出现,多元主体间很可能无法达成共识而难以顺利决策,导致治理不成功。为应对治理失灵,“元治理”理论提出政府在治理中起到引导和协调的作用,要制定治理的基本规则,在规则冲突或环境变化时承担组织、协调和沟通功能,跳出具体事务,抓大放小,以保证社会有序运行。

  努力发挥群团组织的枢纽性桥梁作用,充分发挥它们在社会组织和群众中的政策宣传、职能传递、信息分享等功能。从与政府的远近关系看,目前我国社会组织有两类,一类是与政府在资源、人事安排上都有紧密关系的社会组织,另一类则相对独立于政府之外。按照“结构洞”理论,前者由于能从政府部门就近获得政策信息和行政资源而能够更好地把政府和其他社会组织联系起来,起到枢纽性的桥梁作用。因此,无论是创新计生服务管理方式还是将更多的事务性工作从卫计委剥离出来,仍需充分发挥桥梁组织(比如,计划生育协会)的枢纽作用,激发社会组织、社区、个人在计生领域的参与性、自主性和责任感。

  依法治理,分清责任,问责到位。社会治理中多方协商的互动机制能够弥补传统社会管理中的责任缺位、管理僵化、资源有限等不足,但多方协力也容易滋生权力滥用、资源瓜分等腐败问题,出现“治理陷阱”。为避免此类现象,整个计生领域的治理过程要加强法律法规的引导,明确各参与主体在不同领域不同层级的责任,采取自我评估和大众监督的问责制度。

  计生领域工作从管控型向服务型转变

  全面两孩政策实施后,原有计划生育工作从管控型向服务型转变。其工作内容不再以控制人口数量为主,而是以满足广大群众的计划生育需求、妇幼保健以及其他各类人群的生殖健康为工作目标,工作重点应包括但不限于以下几个部分。

  第一,加快人口变动监测预测的信息化程度。加快建立国家人口基础信息库和人口健康信息化建设,定期开展人口变动调查,实现各级人口与计生信息联网,为合理配置妇幼保健、儿童照料、学前和中小学教育、社会保障等资源提供及时有效的数据支持。

  第二,深化妇幼健康计划生育服务,尤其做好高龄产妇的生育支持工作。全面两孩政策实施后,产妇呈高龄化趋势,需要更加配套的妇产资源予以支持。据统计,二孩放开后全国高龄产妇的比例从24.5%上升到约31%。

  第三,推进流动人口在公共卫生计生资源上的均等化。随着人口流动已成为决定人口形势走向的主导性因素,完善流动人口的卫生计生资源服务有助于改善整体人口结构。

  第四,切实保障计生家庭权益,特别关注失独家庭、残障人士家庭,并向所有家庭推进生命全程支持体系。稳步做好新老计生政策的衔接工作,以社区为依托,加强对特殊家庭的关照,推进面向所有家庭的生命全程支持体系,实现从生育到养老的生命全程支持和指导。进而改善居民对现行政策的理解力、信任度与实践力。

  合理分配各方参与计生领域社会治理的工作

  围绕以上工作任务,依照多元共治的理论探讨,各方参与计生领域社会治理的工作方式可分解如下。首先,坚持党委领导与政府负责,加强各部门沟通协作,提高政策落实力度、督促各项资源合理分配。党政部门承担制定法律、协调关系等功能,为各方参与者提供良好的制度环境和治理平台。同时,督促卫计委、社保等各部门与计生政策对接,有效提供相关环节的配套资源,梳理、撤并现有工作内容,健康咨询服务、数据调研等具体工作可交由社会组织和个体来承担。

  其次,引导社会组织和个体提高自我评估、任务定位、协商对话的意识和能力,依法积极参与各项计生服务事业。1.参照各项新政策,对照专业属性和资金能力,引导社会组织和自由个体重新自我评估和任务定位,通过与计生协等其他社会枢纽型桥梁组织的沟通、谈判,找准服务空间。2.承接计生类全国专业大型数据调研。承担、指导和评估计生领域同类调研项目,监测预测人口变动信息,同时提供广覆盖、高水准、可持续的人口与计生决策数据库,提供智库型指导。3.严格实施公私分开、大众监督和结果问责。社会组织和个体在从事计生服务事业时,要区分公益型项目和收益型项目,接受政府和群众监督,避免组织错位、权力滥用、误导社会,造成各行动主体之间出现“治理陷阱”。

  再次,依托社区,因地制宜分解人口与计生服务内容,发动并整合驻区组织和单位的各类资源,有助各类计生服务快速、有效地实现。在社会治理的多元主体中,社区里的各类驻区组织和单位是直接实现各类计生服务的重要执行者。通过分解各项服务内容,有针对性地、系统协商和动员社区内各项组织和单位的资源,可更为有效地实现各类计生服务。建议结合各地的智慧社区和网格化建设平台,围绕社区计生服务和需求,搭建社区特色的“互联网+社区计生”服务系统。

  总的来说,全面两孩政策后,提高妇幼健康服务质量、增设高龄产妇生育支持、加大流动人口生育服务、关照特殊家庭以及增强家庭抚幼和养老功能等成为计生服务的关键任务。在多元共治的社会治理理念下,政府负责政策制定协调、各类枢纽组织搭建协商平台、其他社会组织创新开发并提供专业服务资源。同时,充分发动社区、驻区单位等近距离行动主体积极参与,在“最后一公里”把这些资源整合并与大众的需求使用联系起来,才能真正实现权责明确、协商共议、依法治理。

  (本文系国家社科基金重大项目“中国社会质量基础数据库建设”(16ZDA079)阶段性成果)

  (作者单位:中国社会科学院社会学研究所;国家卫生计生委科学技术研究所)

责任编辑:王宁
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