推进社区治理现代化的“苏州路径”
2020年12月16日 15:37 来源:《中国社会科学报》2020年12月16日第2070期 作者:高峰

  推进社区治理体系和治理能力现代化是时代课题。作为我国改革开放的前沿城市,苏州较早遇到治理之困,也较早尝试回答治理之问。总结苏州社区治理创新的“地方性经验”,对于发展和完善“中国之治”,推进国家治理现代化具有重要现实意义。

  政社互动破解社区治理困境

  长期以来,基层政府与自治组织关系不顺、权责不清,成为社区治理的障碍。居(村)委会是群众性自治组织,但受行政导向思维的影响,一定程度上成为政府职能向基层延伸的载体,“上面千条线,下面一根针”是其真实写照。近年来,基层政府和派出机构工作超载,压力加大。向社区转移工作事项成为基层政府的必然选择,然而却导致社区“三多”(工作任务多、工作台账多、考核检查多)窘境。社区负担过重,“费随事转”又难以落实,社区“小马拉大车”,许多转入社区的公共服务处于“悬置”状态,在“最后一米”处往往停留在“台账”上,社区居民难有真切的获得感。为了厘清政社关系,切实减轻社区负担,2015年民政部、中央组织部印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》,苏州太仓市在实践中给出了具体“答案”。

  早在2009年太仓市就出台了《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》,并于2010年在其下辖的城厢和双凤两镇实施“政社互动”试点。“政社互动”的具体做法,概括起来就是“两份清单、一张协议、双向评估”。一是制定两份清单。通过部门清理、专家审核、村居讨论、社会公示等程序,依法梳理出《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》“两份清单”,并确立政社双方的“事权”边界。“两份清单”厘清了基层政府“行政权力”与自治组织“自治权利”的界限。二是签订委托协议。在明晰权责基础上,把废止行政责任书作为推进“政社互动”的突破口,按照“费随事转、权随责走”原则,政社双方签订《协助管理协议书》,明确社区协助管理的项目和要求,明确政府需要提供的行政指导和财政支付责任。三是实行双向评估。成立履职履约情况评估小组,对双方履约情况进行年度评估,并将评估结果与责任部门和相关责任人的绩效考核挂钩。

  “政社互动”一是破除了政府把自治组织作为政府工作向下延伸的思想和行为惯习,促进了自治组织功能的准确定位与理性回归;二是破除了自治组织长期以来形成的对政府的过度“行政依赖”,增强了自治组织的自治能力;三是向社会表达了“尊重自治权利,建设有限政府”的社区治理现代化目标追求,为促进基层社会和谐提供了体制框架。

  社区服务社会化的苏州样本

  “政社互动”让社区在“减负”,但基层政府却在“增负”。“两份清单”以外,原先转入社区的政府工作事项由谁来做和怎么做,就成为随之而来的新问题。为此,苏州启动了推进“三社联动”、深化“政社互动”的新探索。2013年,民政部联合财政部出台《关于加快推进社区社会工作发展的意见》,提出了“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”。“三社联动”的“联”与“动”,其关键一环是要具备一定量并能承接政府职能转移的专业社会组织。2012年苏州借鉴上海等地经验,通过“公益创投”培育和发展社会组织,但实践中“公益创投”自身也存在难以克服的短板,如门槛低、资金少、周期短、覆盖人群少、农村发展滞后等。苏州继而于2016年初开始从制度创新切入,探索建立“优化创投、扩大采购、街镇打包、村居落地、三社联动、共建共享”的社区服务社会化的新机制。

  在具体实践中,苏州社区基本公共服务涵盖扶弱、双拥、关爱困境儿童等,划分为特殊人群基础类、居民自治增能类和破解难题治理类3大类、21大项、85个子项,按照“统筹设计+整体打包”,向有专业资质和专业能力的社工机构购买社会服务。中标机构组建执行团队实现“全员额下沉、全方位融入、全天候服务”,形成以“居民为中心、统筹为方法、专业为支撑、三社联动为路径”的社区服务社会化的新路子。在推进过程中,坚持社工机构“落地”村居,执行团队“融入”居民,专业社工“深耕”一线。让专业社工成为社区共治主体,在基层扎根,为社区编织一张“既不进编,也不占编,不为所有,但为所用”的社工人才网,为社区注入新鲜血液,增强社区活力。

  社区服务社会化的苏州探索是党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的生动实践,是新时期推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”并深度融合的“苏州样本”。作为“政社互动”和“三社联动”的逻辑延伸,“社区服务社会化”试点改革试图彻底转变社区传统工作模式,逐步实现服务需求定向化、服务筹资多元化、服务范围扩大化,进而推进社区服务供给一体化。

  聚焦能力建设 提升社区治理现代化

  “社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了。”习近平同志的重要论述充分表明强化社区治理能力建设的重要性。

  党的十九大以来,苏州根据新时代的新要求,聚焦社区治理的能力建设,通过社区治理“五大机制”,提升社区治理“五种能力”。一是强化党建引领机制,提升党组织在社区治理中的核心领导能力。一方面强化社区党组织在协商平台中的召集作用;另一方面强调协商过程中的积极引导,更好体现党的意志,提高协商效率。二是强化民主协商机制,提升社区治理的自治能力。坚持平等协商,以协商促进共识,靠协商解决争端。通过民主协商,做到早发现、早介入、早协商、早化解,可以大大增强社区治理的自治水平,对社区稳定与和谐具有很强的现实针对性。三是强化内生服务机制,提升居民自我服务能力。苏州主要通过增强居委会、业委会和物业服务企业三者之间的黏合度和信任度,培育社区内生的自我服务机制,让“人人有责、人人尽责、人人享有”成为共识并落实落细。四是强化合作共治机制,提升社区治理中多主体的协同能力。在共建共治共享中,共建是基础,共享是目标,共治是关键。社区治理既要整合政府、市场、社会等多元主体力量,又要统筹各项事务、整合各种资源,各利益相关方广泛参与并形成合力。五是强化服务保障机制,提升社区治理综合服务能力。苏州通过推进社区综合服务设施提档升级,“智慧社区”建设和推动社区、社会组织、社会工作“三社”深度融合,不断提升服务质量,全面提升服务能力和水平。

  苏州聚焦社区能力建设,激发社区多方主体的主动性、创造性,实现社区有效治理。它注重的是居民在参与社区发展过程中的个人能力、公共意识和社区归属感的培养,强调的是社区主动发现问题,有序开展协商,理性表达诉求,积极达成共识,最终化解社区矛盾、解决社区问题、促进社区发展。

  梳理十年来苏州社区治理创新的实践历程,我们可以清晰看到其间以政策创制推动社区治理的体系构建和能力建设,进而推动社区治理现代化的演进逻辑。实践成效表明,以政策创制推动社区治理创新,能精准对接社区治理不同阶段的现实需求,从而在短期内实现改革预期。但是,我们也应看到,苏州社区治理创新改革的“地方经验”不可避免有其时空局限性,并非“一招鲜走遍天下”,不可能适用于所有地区。面向未来,苏州自身也必将沿着社区治理现代化的方向目标,依托创新实践积淀的良好基础,延续改革,持续创新。

  (作者系苏州大学社会学院教授、苏南发展研究院院长)

责任编辑:张月英
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