政府购买社区公共服务的风险治理逻辑
2020年12月16日 15:34 来源:《中国社会科学报》2020年12月16日第2070期 作者:周义程

  政府购买社区公共服务作为一种治理技术,既是推进社区治理体系和治理能力现代化的必然选择,又是打造共建共治共享的社区治理格局的题中之义。然而,由于人类理性的有限性,人们不可能创造出完美无缺的事物。政府购买社区公共服务作为人类主观设计的一种治理技术,在治理实践中也暴露出了诸多风险。只有精准识别政府购买社区公共服务可能遭遇的风险,科学寻求风险防范的策略,才能实现借助该治理技术来提升社区公共服务的供给质量、降低供给成本和提高供给效率的初衷。

  概念辨识

  对政府购买社区公共服务的风险识别与防范策略的探讨,理应以对相关概念的科学厘定为逻辑起点。政府作为购买社区公共服务的主体,不应被狭义地理解为政府行政机关,而应广义地理解为包括党的机关、政府行政机关、准政府机关(如街道办事处或社区工作委员会)、社区自治组织(如社区居委会)等公共组织。社区公共服务可以从静态和动态两个层面来理解。从静态层面看,社区公共服务通常是指为了满足社区居民公共需求或实现社区公共利益而供给的社区公共产品,包括社区公共科技服务、社区公共教育服务、社区公共文化服务、社区公共卫生服务、社区公共体育服务、社区社会保障服务等。从动态层面看,社区公共服务则是指供给社区公共产品的行为或活动。

  综合“政府”和“社区公共服务”的概念,可以将政府购买社区公共服务界定为:通过发挥市场机制作用,把党的机关、政府行政机关、准政府机关(如街道办事处或社区工作委员会)、社区自治组织(如社区居委会)等公共组织直接提供的一部分社区公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会组织、公益二类或转为企业的事业单位、企业等社会力量承担,并由购买主体根据合同约定向其支付费用。

  风险识别

  政府购买社区公共服务的风险往往发生在购买流程之中,通常由购买主体或承接主体的具体行为所引发。因此,对风险识别与防范策略的探究,应从流程和主体维度入手。从流程看,一般包括设计项目、编报预算、组织购买、履行合同、绩效评价五个环节。从主体看,流程中某个环节存在的风险既可能由购买主体所引发,也可能由承接主体所引发。

  设计项目环节的风险突出表现为需求识别偏差风险。购买主体对消费主体的社区公共服务需求信息存在非完备性。而由于某些购买主体对需求信息搜集的重视程度不够,习惯性地运用经验思维和主观推理来想当然地确定社区公共服务供给的种类、数量和质量,因而时常会形成所供非所需的被动局面,导致消费主体对社区公共服务的满意度偏低。

  编报预算环节的风险突出表现为制度流程风险和外部环境风险。就制度流程风险而言,由于购买主体关于预算编制的制度流程不明确或不合理,导致预算程序欠规范、编制时间仓促、编制方法不科学等问题。就外部环境风险而言,因外部客观条件发生重大变化或者外部信息不真实、不准确,导致购买主体的购买预算价格偏离市场以及预算内容和科目设置与拟购买的公共服务项目不完全匹配。

  组织购买环节的风险突出表现为逆向选择风险。潜在的承接主体可能采取低价竞争策略(给出一个比其他潜在的承接主体更低的服务价格)和隐藏信息策略(有意隐瞒或无意遗漏其生产能力与购买主体或消费主体的需求不兼容等重要信息)。这就容易导致购买主体选择了资质较差甚至不具备资质的承接主体而放弃了资质较好的承接主体,从而出现劣质品驱逐优质品这一逆向选择结果。

  履行合同环节的风险突出表现为监管不力风险和承接主体的道德风险。就监管不力风险而言,由于购买主体的人力、物力和专业性相对有限,加之购买主体中的某些工作人员可能与承接主体之间存在合谋行为,因而容易出现监管不力问题。就承接主体的道德风险而言,承接主体在获得承接权之后,可能会通过减少投入、降低服务质量等节约成本以获得更大的利润。而由于合同的不完全性、购买主体的有限理性、信息的非对称性,承接主体这种行为被发现并受到惩罚的概率较小,所以此类道德风险发生的概率就较大。

  绩效评价环节的风险突出表现为购买主体的道德风险。购买主体在对承接主体供给的社区公共服务绩效进行评价时,可能会给出比实际绩效要低的评价结果,从而确保自己可以少付一些费用给承接主体,而承接主体对具体评估信息并不完全掌握。此外,政策环境的多变尤其是领导的更换又会导致评估标准具有不确定性,这些都体现为购买主体的道德风险。

  风险防范

  由于政府购买社区公共服务的风险通常发生在购买流程的具体环节之中,且主要发生在购买主体和承接主体身上,因而有必要继续遵从流程——主体的分析思路来设计风险防范的具体策略。

  针对设计项目环节的需求识别偏差风险,一方面应构建社区公共服务需求信息收集系统。运用跨界、融合、开放、共享等“互联网+”思维,将线上和线下、自上而下和自下而上的需求信息收集方式有机整合起来,综合运用问卷调查、面访、电话访问、电子邮件、移动客户端、政务公众号、关键公众接触、公共论坛等手段收集需求信息。另一方面,应构建社区公共服务需求信息整合机制。一是进行需求信息筛选,即剔除不真实的信息,删减超前的信息,合并重复的信息,保留有效的信息。二是对存留下来的信息进行归纳整理,将不同领域、不同层级和不同内容的需求信息加以分类排序,便于为设计项目提供决策依据。

  针对编报预算环节的制度流程风险,可以提前预算编报时间或调整预算编报周期,确保预算编报工作有较为充足的时间。同时,全面推行零基预算,即以零为起点编制预算,重新确定每一个公共服务项目所需支出,从而提高预算的科学性和规范性。针对外部环境风险,应建立预算编报沟通协调机制,即购买主体加强预算编报信息在本主体内部各部门之间的共享、讨论和协商。同时,可建立预算编报信息管理系统,通过该系统形成有效的预算编报信息共享机制。

  针对组织购买环节逆向选择的风险,应开展预期履约能力评估。这主要是为了考察潜在承接主体是否具备履行契约的能力,其重点是为了防止隐藏信息、“低价者得”等引发的逆向选择问题。购买主体应当成为一个精明的买主,需要专门对承接主体的实际综合能力进行深入评估,判断其是否适合承接此项社区公共服务。

  针对履行合同环节的监管不力风险,购买主体需要提升监管能力,培养或引进专业化的监管人员,通过监管方式创新等手段对契约履行进行全流程监督。同时,要注重对监管者的监管,通过构建立法监督、行政监督、司法监督以及社会监督等全方位、多层次的监督网络来监督监管者。针对承接主体的道德风险,在拟定合同条款时,尽力将合同签订后可能出现的道德风险考虑在内,并设计出周全的履约要求和违约责任。

  针对绩效评价环节购买主体的道德风险,应引入第三方评价制度。由于第三方与购买主体以及承接主体之间都不存在管理与被管理关系,因而其评价更为客观公正。不仅如此,独立的第三方评价机构里拥有一批专业化素质人才,既能体现专业性和公平性原则,又能增加透明度。此外,还应推进消费主体的参与式评价。消费主体在参与评价时是最具有话语权的,因为他们对社区公共服务好与坏的感受最为真切,故而其评价也更为真实、准确和客观。

  (本文系国家社科基金项目“政府向社会力量购买公共服务的风险识别与防范研究”(16BZZ047)、江苏省重点智库课题“放管服改革背景下基层自然人政务服务供给侧优化路径研究”(2020137)阶段性成果)

  (作者系苏州大学苏南发展研究院副院长、江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心和苏州大学东吴智库研究员)

责任编辑:张月英
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