郑功成:构建高质量的社会保障体系
2019年03月21日 08:40 来源:《中国社会科学报》2019年3月21日第1657期 作者:郑功成

  今年两会期间,习近平总书记在参加内蒙古、河南代表团审议政府工作报告时均强调,要按照高质量发展要求来推进各项工作,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,以优异成绩庆祝新中国成立70周年。这对推进新时代社会保障改革和构建高质量的社会保障体系无疑具有重要的指导意义。社会保障改革与制度建设正在从以往长期试验性改革状态进入成熟、定型发展的新阶段,2018年的政府机构改革已扫除了长期制约深化社会保障制度建设的体制性障碍。当前的核心任务就是通过深化改革促使整个社会保障体系走向全面优化。只有构建具有中国特色的高质量的社会保障体系,才能全面、充分地发挥这一重大制度安排对维护国家长治久安、人民世代福祉的卓越功能,并使之成为全民共享改革发展成果、最终实现共同富裕目标的制度保障。

  我国的社会保障制度始建于20世纪50年代。改革开放以来,经过艰辛探索,这一制度逐步进入了全面变革时代,目前已经实现了从国家负责、单位(或集体)包办、板块结构、封闭运行的传统保障体系到政府主导、责任分担、社会化、多层次的新型体系的整体转型,从少数人的专利变成了全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。回顾以往,社会保障的发展成就值得充分肯定与高度评价。我国已经进入了老年人普遍享有养老金、医疗保险制度覆盖全体国民以及各项保障事业全面发展的时期,城乡居民普遍受惠,但这并不意味着我国现行社保制度完美无缺,其中的缺陷值得我们注意。展望未来,我们需要客观评估现状,加大全面深化改革的力度,找准问题对症下药,以更好地构建高质量的社会保障体系。

  稳定保障预期并促进社会公平

  社会保障制度的优劣需要有客观的评价指标,从国际经验来看,它应当包括如下三个指标。一是能否提供稳定的安全预期。人的一生总是会遇到各种风险,一项好的社会保障制度必定能够为全体人民提供稳定的安全预期。如果社会保障的预期是稳定的,人民便可以理性、有序地安排生计,即使保障水平暂时还不太高,将来还可以不断提升。反之,如果预期不稳,人民的生计风险就难以应对。因此,能否给人民以稳定的预期,便成为检验社会保障制度优劣的首要指标。二是能否促进社会公平。社会保障可以在解决社会问题、化解社会矛盾的基础上,不断地促进社会公平。一项好的社会保障制度让人感受到公平正义,待遇增长与否还在其次。如果社会保障制度促进了社会公平,民生“三感”也会随之提升;反之,如果社会保障制度在实践中导致差距拉大,必定引发新的社会问题,其效果就会走向反面。三是能否实现可持续发展。一项好的社会保障制度必定能够持续不断地发展。如果制度可以持续发展,即使每年的保障水平提升步幅小一点,也能够让人充满希望和信心;反之,如果不可持续,就会影响人民福祉并遗祸子孙。

  综上,新时代我国社会保障体系的建设必须同步达到上述目标,即能够给全体人民以稳定的安全预期、能够不断地促进社会公平并实现可持续发展。

  现行社保制度质量亟待提高

  党的十八大以来,我国社会保障建设全面发力,参保范围扩大,待遇稳步提高,服务日趋便捷,为亿万百姓的生活提供着基本保障。但从现实来看,由于这一制度尚未成熟、定型,其收入再分配功能尚未得到充分发挥,持续性、稳定性还需要进一步加强,城乡居民还有不少后顾之忧。因此,现行社会保障制度质量亟待提高。

  当前社保制度存在的问题主要包括六个方面。一是制度结构不良。法定基本养老保险、医疗保险设置个人账户及其不当的功能定位,既与社会保险制度互助共济的基本属性不符,也无法有效实现激励个人参保的功能,还导致资源低效与浪费,徒增制度运行成本和政府责任及压力。这种制度性缺陷若不改进,会引起一系列不良后果。二是责任分担失衡。一些用人单位负担重,政府责任持续加大,群体之间缺乏互助,个人追求共享却不愿承担共建责任的倾向显现,这种状况既误导公众预期,也影响着制度的可持续发展。这些现象因地区差异还呈现出地区之间的责任分担失衡。三是参保质量不高。一方面是覆盖面不足。例如,还有近1亿人没有参加职工基本养老保险,已参保者中断缴费现象在增加。另一方面是保障水平不足以真正解除后顾之忧。如参加城乡居民养老保险人数占总参保者的60%以上,年缴费100元的象征性缴费者占很大比重,月均养老金不足100元者占50%左右。四是多层次性缺失。除了政府负责或主导的法定保障,我们还要有效调动市场主体与社会力量积极参与构建社会保障体系。五是政策僵化堪忧。影响社会保障制度发展的重要参数大多缺乏自我调节、不断修正完善的功能。退休年龄、养老保险最低缴费年限、退休人员不缴医保费等政策均需根据现实变化及时调整;养老服务以60岁为出发点,失能标准未成为主要依据,而人均寿命与“三无老人”现象已经发生了变化等。我们需要加强相关政策的灵活性,以更好地实现社会保障制度的公正性与可持续性。六是法制建设滞后。一方面,还存在一些立法空白,如社会救助、儿童福利、临终关怀与殡葬等领域均未有相关法律。另一方面,已经立法的社会保障领域存在违法违规现象,去年医保领域掀起的反欺诈行动揭示了社会保障领域的欺诈现象并不罕见。

  为此,全面提高制度安排及其运行质量客观上已成为新时代社保改革与发展的重要使命,中国特色社会保障体系建设已经取得的成就只是拉开了宏大的序幕,真正精彩的是全面建成高质量的多层次社会保障体系,那将是中国对人类社会发展与文明进步作出的卓越贡献。

  以高质量社保体系促进社会发展

  为了构建高质量的社会保障体系,我们要围绕社保体系建设面临的问题,着重从以下几方面入手。

  第一,明确社会保障体系的建制目标和基本原则。“两免除”“两保障”“两促进”是我们要达到的目标。“两免除”即免除低收入群体的生存危机、免除所有人的疾病恐惧,这是社会保障的底线;“两保障”即能够保障老有所养、保障幼有所育,其解除的是人民普遍性的后顾之忧;“两促进”即促进社会公平、促进制度可持续发展,只有这样才能不断满足人民对美好生活的需要。同时,坚守公平正义、互助共济、共建共享三大基本原则。这三大原则缺一不可,应当贯穿在社保体系建设的始终。

  第二,加快推进社保制度改革。首先,明确“十三五”规划和“十四五”规划时期的改革时间表。当前,我们正处于社保制度优化的最后窗口期,应当争取在“十三五”规划末期基本完成优化现行社保制度安排的任务,在“十四五”规划期全面建成高质量的社会保障体系。只有不断优化社保制度,才能有效应对各种问题与挑战,促进社会保障高质量发展。其次,明确统筹规划与有序推进路线图。应做好社会保障体系建设的统筹规划与顶层设计,抓住养老、医疗保险与社会救助等骨干项目与关键环节深化改革;清晰界定政府的社会保障责任边界并厘清中央与地方的责任;精准引导市场主体、社会力量、个人及家庭共建社保体系,做到各扬所长、各尽所能、各得其所。

  第三,完成构建高质量社保体系的重点任务。一是尽快全面优化现行制度安排,特别是优化养老保险、医疗保障、社会救助、养老服务、儿童福利等骨干项目的结构与功能,促进制度整合并提升统筹层次,调整法定保障制度的责任分担机制并逐步均衡各方主体的保障责任和负担。二是增强社会保障制度的自我调节功能,增强相关政策的灵活性,运用参数调整手段使之适应人口结构与福利诉求的发展变化。三是将有序构建多层次社保体系提到优先议程,充分运用公共政策、社会机制、市场机制来调动各方参与社保体系建设的积极性,并避免出现秩序混乱的现象。四是加快社会保障法制建设步伐,包括制定社会救助法、退役军人保障法、医疗保障法、儿童福利法等新法,抓紧修订社会保险法、老年人权益保障法等法律,使社会保障制度实践有良法可依并严格执法、严惩违法,最终让整个社保制度在法治轨道上健康运行。

  (作者系全国人大代表、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授)

责任编辑:刘远舰
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