党的十九大把健全党和国家监督体系提到了改革发展的重要议事日程，健全党和国家监督体系的关键是健全党内监督职能体系。2018年12月，习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时发表的重要讲话，为我们深入开展党内监督职能体系建设工作进一步指明了方向。具体而言，我们应当从以下三个维度健全党内监督职能体系。
第一，科学配置权力，健全党委全面监督、纪委专责监督、部门职能监督、基层日常监督、党员民主监督的党内监督职能分工体系。习近平总书记指出：“要强化对公权力的监督制约，督促掌握公权力的部门、组织合理分解权力、科学配置权力、严格职责权限，完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”这是对所有公权力讲的，当然也适用于党内监督的权力。党内监督亟须科学配置权力，明确党内监督机构职能分工和党员的民主权力，健全党委全面监督、纪委专责监督、部门职能监督、基层日常监督、党员民主监督的党内监督职能分工体系。党委全面监督是由党委在党内监督中的领导地位和主体责任决定的。党委全面监督，既包括宏观上的统筹、规划、协调，也包括微观上的督促、检查、落实；既包括对所辖范围内的党的工作和所有公职人员的监督，也包括对上级党委、纪委监委工作的监督。其重点是：领导所辖范围内的纪检监察工作，组织实施各项监督制度，抓好督促检查；加强对同级纪委监委工作的领导，监督检查其履行职责的情况；对所辖范围内的党组织领导班子及其成员进行监督；对上级党委、纪委监委工作提出意见和建议，开展监督。纪委是党内监督专责机关，履行监督执纪问责职责。纪委监委合署办公，应当加强对所辖范围内党组织和所有公职人员（包括同级党委特别是常委会委员）遵纪守法、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查；落实纪检监察工作双重领导体制，强化上级纪委监委对下级纪委监委的领导，纪委监委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委监委报告。党的工作部门是党委领导下的职能机关，负有职能监督的职责，应当严格执行各项监督制度，加强职责范围内党内监督工作，既加强对本部门本单位的内部人员监督，又强化对本系统的日常工作监督。党的基层组织是党的基本单位、战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，应当重点做好日常监督：严格按照党章要求和上级部署组织好党员的日常学习教育和监督管理工作，积极开展批评和自我批评，既监督党员切实履行义务，又保障党员权利不受侵犯；要深入群众，听取群众的呼声、了解群众的心声、维护群众的民生，定期汇报工作、及时反映情况，对党的工作和领导干部提出意见和建议；维护和执行国家法律和党内法规，发现党员、干部违法违纪问题及时教育或者处理，问题严重的应当向上级党组织报告。党员是党组织的细胞，党员先进性是党组织先进性的基础，党员在党的建设中的作用不可忽视。党员的民主监督不仅是权利，更是义务。党员的民主监督是党内监督职能体系的重要组成部分，广大党员应当本着对党和人民事业高度负责的态度，勇于揭露和纠正一切违法违纪的言行和工作中的缺点错误，坚决同消极腐败现象作斗争；各级党组织应当积极保护党员的民主监督权利，为党员开展民主监督创造良好的组织环境。
第二，多措并举，健全上级对下级监督、下级对上级监督、同级之间相互监督等不同类型监督共同发挥作用的党内监督职能协调体系。习近平总书记指出，要“把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，增强监督实效”。这强调了监督体系内部各类型监督共同作用和职能协调问题。在党内监督体系中，上级对下级监督属于组织监督，下级对上级监督属于民主监督，同级之间监督是相互监督。这三种不同类型的监督，具有不同特点。健全党内监督职能体系，应当多措并举，同时发挥并协调好这三种类型的监督。上级对下级的组织监督是按照组织权限和组织程序开展的监督，是依法依规依纪进行并拥有组织处置权的监督。党中央具有最高的组织权威。在党内监督职能体系中，组织监督是唯一拥有组织处置权的监督，属于刚性监督；其他监督不拥有组织处置权，它们监督的刚性效果一般要通过组织监督而起作用，即民主监督或相互监督中发现的问题必须反映给相关组织，由相关组织进行审查、纠正和处置。从这个意义上说，在党内监督职能体系中，组织监督是主体，民主监督和相互监督是补充。健全党内监督职能协调体系，重点是健全组织监督体系，强化上级对下级的监督。下级对上级的民主监督是主权观念的反映，即主权者有权监督主权权力的行使者。党员是党组织的主人，各级各类党组织是由相应范围内的党员选举产生的，是由下至上逐级选举产生的。因此，作为下级的党员和下级组织有权监督由他们选举产生的领导和上级组织。目前，这方面的监督还存在很多不完善的地方，健全党内监督职能体系要着眼于改进下级对上级的监督。同级之间的相互监督包括同级党委和纪委的相互监督、同级党的工作部门的相互监督、同级基层组织的相互监督和同级党的干部的相互监督。监督的前提是公开，公开的目的是了解情况。只有了解情况，才能有效监督。从这个意义上讲，同级监督最具备了解情况的条件。因此，应当把发挥同级相互监督的作用放到更加重要的位置。
第三，明确重点和方式，健全以领导干部为重点对象，日常监督为主要方式，信访举报、巡视巡察为重要补充的党内监督职能运行体系。习近平总书记指出：强化对公权力的监督，要“管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时，特别是要把一把手管住管好”。同时强调，“要把日常监督和信访举报、巡视巡察结合起来，加强对问题整改落实情况的督促检查，对整改抓不好的要严肃问责”。这要求健全党内监督职能体系应着眼于对领导干部的监督，健全以日常监督为主要方式，信访举报、巡视巡察为重要补充的监督职能运行体系。日常监督，是指把监督工作融入对领导干部的日常管理中，使监督工作制度化、常态化，是党内监督的主要方式。加强日常监督，要求及时掌握领导干部的政治、思想、工作、作风和生活等情况；帮助他们敢于直面问题、深刻剖析问题，经常开展批评和自我批评。各级党组织特别是其主要负责人，平时应当多过问、多提醒监督对象，发现问题及时纠正、及时报告。对领导干部的日常监督，重点是监督其政治立场、加强党的建设、从严治党，执行党的决议，公道正派选人用人，责任担当、廉洁自律，落实意识形态工作责任制等情况。加强日常监督，应当建立健全组织生活会制度、党内谈话制度、干部考察考核制度、领导干部述责述廉制度、领导干部个人有关事项报告制度以及领导干部插手干预重大事项记录制度等。信访举报，即广大党员群众以信访举报的方式向组织反映发现的问题，是民主监督的一个重要方式、组织监督的一个重要补充。各级党组织应当认真处理信访举报，做好问题线索分类处置，早发现早报告，对社会反映突出、群众评价较差的领导干部情况及时报告，对重要检举事项应当集体研究；定期分析研判信访举报情况，对信访反映的典型性、普遍性问题提出有针对性的处置意见，督促信访举报比较集中的地方和部门查找分析原因并认真整改。巡视巡察，是指在党中央的统一领导下，县以上的各级党组织建立专职机构，派出专职人员以巡回视察的形式对所管理的党组织进行的监督，是党内监督的重要方式和战略性制度安排。正如习近平总书记所强调的，巡视巡察“要剑指党风廉政方面存在的问题，重点就是‘四个着力’，着力发现是否存在违反党的政治纪律问题，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题”。
（本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“健全党和国家监督体系”子课题“全面从严治党背景下党内监督研究”（18VSJ051）阶段性成果）
（作者系福建师范大学法学院教授）
