高建民 董炜:加强党内法规制度体系建设
2018年07月24日 08:39 来源:《中国社会科学报》2018年7月24日第1499期 作者:高建民 董炜

  党的十九大报告在“全面增强执政本领”部分指出,我们党要“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导”。党的十九届三中全会作出关于深化党和国家机构改革的决定,强调“完善坚持党的全面领导的制度”。加强党对各领域各方面工作领导,是深化党和国家机构改革的首要任务。要优化党的组织机构,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。这就为我们明确了新时代党内法规制度体系建设的目标、意义和必须坚持的原则。

  内涵和目标

  中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》强调,党内法规制度体系,是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为骨干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。从静态结构来看,党内法规制度体系是以相关法规名称为经线,以党的领导活动内容和范围为纬线,构成的层次分明、要素齐全、配套完备、结构合理的立体式、全方位的系统。纵向来看,党内法规制度体系是以党章为根本,以准则、条例等中央党内法规为主干,以规则、规定、办法、细则为枝桠,由高到低、由抽象到具体的制度体系。横向来看,党内法规制度体系共包括四大板块:党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。党的组织法规制度是从“主体”的角度设定各级党组织的产生、配置其职责、规范其运行;党的领导法规制度侧重从“行为”的角度规范党的领导和执政活动;党的自身建设法规制度也是从“行为”的角度出发,但它解决的是党的思想、组织、纪律、作风等建设问题;党的监督保障法规制度则是从“监督保障”的角度解决党内监督、问责、执纪和党的机关运行保障等问题。这样就形成了一个既包含党委(党组)、党的工作部门、国家政权机关、政协、军队、各种企事业单位、社会组织、群众等主体,又涵盖党的各方面建设、经济社会事务、宣传、政法等各方面领导工作,以及党内监督保障等工作的三位一体的党内法规制度体系。这就是一横一纵、立体式、全方位发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用的制度体系。

  从动态运行来看,党内法规制度体系是内容科学、程序严密、运行有效的有机统一体。具体来说,一是不同位阶的党内法规制度定位精准、上下对接,不同领域的党内法规制度边界清晰、互相联动;二是实体性规范、程序性规范、保障性规范、惩戒性规范等相互匹配、环环相扣;三是党内法规有一套规划起草、审核审议、发布解释、备案清理、执行评估的机制,以便保证其不断更新、持续有效;四是党内法规制度体系的设计于法周延、符合法治思维和法治方式,与国家法律制度衔接协调,党规与国家法律界限清晰、分工明确、同向运行、相互保障。这样便形成了一个自我运行且与国家法律同向运行的统一体。从自我运行来看,党内法规制度体系是能够自我启动、有序推进、持续发挥制度合力的有机体。这样一个有效运行的有机体,不会因人、因事、因地不同而造成中断间歇,会一视同仁而没有例外。从与国家法律同向运行来看,以党委(党组)为依托,党委(党组)依规作出决策部署,按照党规程序向国家政权机关表明其主张,国家政权机关党委(党组)根据党内决策机制以及相关法律制度进行决策,并依法实施,这样二者就实现了相互补充、同向用力,形成了具备现代治理合力的制度体系。

  重大意义

  党内法规制度体系是国家治理体系的核心构件,它的建设对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。

  维护党中央权威和集中统一领导,确保政令畅通。这是我们党治理能力现代化的集中体现。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,加快推进党内法规建设,补齐短板、加强配套、落实责任,细化了监督执纪的“四种形态”,提高了问责法规的位阶,党内法规制度体系的科学性和执行力明显增强,有效地维护了党中央权威和集中统一领导。当前,一些领域党的领导弱化现象还不同程度存在,一些领域党政机构推诿扯皮、龙多作旱的问题比较突出,利益固化、滥用职权等问题仍然存在。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》围绕维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,作出了具体的改革部署。党内法规制度体系建设围绕党和国家机构改革工作要求,完善党的组织法规、领导法规、自身建设法规,可以为强化对重大工作的领导、党的组织在同级组织中的领导,确保令行禁止、政令畅通,提供坚实的制度支撑。

  完善和强化党的全面领导。面对新时代提出的新要求,党和国家机构设置和职能配置同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。当前,一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力,保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善;军民融合发展水平有待提高;群团组织政治性、先进性、群众性需要增强等。这就要求我们进一步优化党的组织机构,建立健全党对重大工作的领导机制,更好发挥党的职能部门作用。党的组织制度和领导体制需要更合理的党内法规制度体系予以配套。《中央党内法规制度工作第二个五年规划(2018—2022年)》强调要完善党的组织法规和领导法规,制定和修订各级党组织的工作条例,党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定,以及宣传、机构编制、群团等工作条例,这必将为坚持和加强党的全面领导,实现党在新时代的历史使命提供坚强组织制度和领导体制保证。

  增强党的依法执政本领。党的十九届三中全会指出,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,依法依规完善党和国家机构职能,依法履行职责,依法管理机构和编制。这是对党的十九大要求加强党内法规制度体系建设、增强党的依法执政本领精神的落实。党内法规制度体系建设要以法治方式进行,并与国家法律制度衔接,有利于促进党内政治生活的规范化、程序化、制度化,有利于规范党组的设立和运行、决策议事机制和程序,增强党的法治意识,促进党的领导和执政方式进一步民主化、科学化、规范化。围绕深化党和国家机构改革工作制定相应的党内法规,必然会增强党内法规与国家法律制度的协调性,优化党的领导体制和决策机制,提高其规则意识和依法执政能力。

  建设的基本原则

  方向决定目标,目标决定任务。为推进国家治理体系和治理能力现代化,党内法规制度体系建设必须坚持正确的政治方向,以问题为导向加强统筹,把好质量关。

  坚持正确政治方向。党内法规制度体系建设,必须以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,坚持以新修订的党章为根本遵循,围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,着力于形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,确保坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,确保党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固。要坚持以人民为中心的发展理念,制定密切联系群众的相关准则,完善组织群众、发动群众、服务群众的制度和方法,确保党和国家各项工作深深扎根于人民群众中,坚决克服形式主义、官僚主义。

  坚持问题导向。在新时代全面深化改革的大格局中,深化党和国家机构改革是重要领域和关键环节,牵一发而动全身。党的领导体制、纪律检查体制、政治体制、司法体制、社会治理体制等都会涉及并需要相应的组织支撑和保障。党内法规制度体系建设应当坚持以全面深化改革中遇到的问题为导向,统筹兼顾、突出重点、把握好建设的节奏,补齐制度短板、堵塞制度漏洞,增强党内法规制度体系的系统性、协调性和整体性,不断建立和完善与党的中心工作相配套的制度体系。

  牢牢抓住质量这个关键。制定党内法规制度必须保证每项法规制度都立得住、行得通、管得了。一是定位准确、严谨规范,要内容科学、于法周延,措施管用、操作性强;二是优化党内法规制度体系的结构,不同位阶、不同领域之间的党内法规要相互衔接;三是加强党内法规制度体系的配套建设,建立健全审议、审核、清理、评估等机制,确保完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系三者合一;四是注重党内法规制度体系与国家法律制度的衔接和协调,既要纪法分开、纪严于法,用法治方式设计党内法规制度体系,又要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。

  (作者系西南政法大学马克思主义学院、党内法规研究中心副教授;重庆市商业信息中心主任)

责任编辑:张月英
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