王峰:巡视监督——制度治党的成功实践
2017年06月29日 08:04 来源:《中国社会科学报》2017年6月29日第1237期 作者:王峰

  巡视是党内一项自上而下的监督制度,是全面从严治党的重要方式和手段,也是制度治党的一种成功实践。研究和总结巡视制度发展的规律性,有助于新形势下加强制度治党的深入实践探索。

  巡视的基本内涵

  巡视是党在长期的革命、建设和改革实践中探索出的自上而下的党内监督形式,旨在通过强化上级党组织对下级党组织领导班子及其成员的监督,达到党要管党、从严治党的目的。

  巡视组的权力来源于党的组织制度和组织纪律。党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制原则组织起来的统一体。民主集中制明确规定:党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。党章同时规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”,“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”,“党组织必须严格执行和维护党的纪律,共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”。这些制度规定是制定巡视制度并发挥巡视作用的根本依据。同时,按照党的干部组织任命原则和党组织隶属关系,上级党组织对下级党组织干部的任用、交流和管理拥有决定权。中央巡视组对中央管理的干部进行巡视监督、省区市一级巡视组对省区市负责管理的干部进行巡视监督,是上级党组织落实党风廉政建设主体责任的必然要求。

  巡视是一项组织严密、机构完善的党内监督制度。在中央一级,设立有中央巡视工作领导小组,中央巡视工作领导小组向中共中央负责并报告工作。中央巡视工作领导小组下设办公室,为日常办事机构,办公室设在中央纪律检查委员会。中央巡视组由中央委员会设立,向中央巡视工作领导小组负责并报告工作。中央巡视组实行组长负责制,由巡视工作领导小组根据每次巡视任务提出组长人选。在省区市一级,在党的省区市委员会的领导下,成立由各省区市的巡视工作领导小组、巡视办公室和巡视组,负责对地市一级的领导班子及其成员进行监督巡视。

  巡视是一种特征鲜明的党内监督制度,发挥着其他监督制度不可替代的重要作用。一是巡视分为常规巡视和专项巡视,形成对下级党组织监督的“全覆盖”和“震慑力”。二是巡视对象明确,即下级领导班子及其成员,重点是“一把手”。“一把手”责任重大,权力也相对集中,需要抓住“关键少数”,破解“一把手”监督难题。三是巡视的方法多式多样,诸如听取汇报、列席会议、查阅资料等,便于了解和掌握被巡视地区和部门的真实情况。四是巡视是制度化、规范化、程序化的监督形式,能够从制度上保证巡视作用的有效发挥。五是巡视的主要职责是发现问题,不具有审理办理案件的能力和任免地方政府官员的权力,它反映的问题要通过巡视报告的形式汇报给上级组织。

  巡视制度的发展过程

  党的巡视制度始于建党初期的特派员制度,是为解决建党初期党内组织分散、思想混乱、纪律松弛问题而制定的制度规范,是推动党的建设逐步走向制度化和正规化的重要探索。

  建党之初,正值风起云涌的大革命时期,急剧壮大的党员队伍和日益复杂的人员构成,使中央对各级党组织的领导作用受到一定的影响。大革命失败后,党组织被迫转入秘密状态,党内正常的组织联系受到白色恐怖的严重威胁。受革命失败情绪影响,对中央决议不信任的情况不断干扰党内工作,致使党内客观存在的相互抱怨和攻击问题,严重影响党的团结与统一。有鉴于此,中央先后于1928年10月和1931年5月制定了《巡视条例》和《中央巡视条例》,对巡视的目的、意义、对象、要求等基本问题都作了明确的规定,强调巡视是“为使上级党部之一切策略、工作计划和指导能正确的被下级党部(直至支部)接受和执行”,“把下层党部的(特别是支部)实际状况与各种问题的解决办法,详细报告中央,使中央能够随时真正了解各地党的工作,而易于领导”。采取上级党组织派巡视员赴下级党组织督促执行上级党组织的决议,维护党的权威,成为党在“政令不畅”的特殊背景下的有效方式。

  进入改革开放时期,作为全面从严治党的一种方式和手段,巡视被重新提出,并被赋予了新的历史使命。修订后的巡视制度,增加了对党委领导班子,特别是对主要领导人进行监督的制度设计,巡视更具有明显的针对性。加强对中高级领导干部特别是“一把手”的监督检查,在全面从严治党中具有重要的示范效应。在纵向上,巡视制度坚持上级党委派出巡视组到下级进行纵向监督;在横向上,巡视制度实行纪委和组织部门相互配合的工作机制,形成巡视监督的有效对接。在赋予巡视组权力的同时,巡视制度对巡视组的权力进行了有效制约,增加了“巡视组不干预被巡视地区、单位的正常工作,不查办案件”的规定。这一制度设计既能保证巡视组集中力量发现问题,减少工作纷扰,又可以避免巡视组权力过大而出现违规行为。这是对党在民主革命时期巡视实践教训的有益借鉴。

  十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把巡视放在更加重要的位置,强调巡视是党内监督的战略性制度安排,是“国之利器、党之利器”,要求从制度设计上全面强化巡视的监督职能。巡视制度确立了“一个中心”和“四个着力”的巡视工作总布局,强调政治巡视,突出巡视监督重点,形成了自上而下的强大威慑力。要求加强压力传导,改变过去中央巡视工作领导小组对省级巡视的工作“指导”关系为“领导”关系,提高中央巡视组对地方巡视组的领导力,层层传导压力,“做到横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋,上下联动遏制腐败现象蔓延势头”。与此同时,还创新巡视的方式方法,采用“专项巡视”、“回头看”、“三个不固定”、“一次一授权”、“巡视工作责任体系”等方式,提高巡视监督的质量和效率。加强巡视成果转化运用,晒出巡视“问题清单”,明确“被巡视党组织负责人为落实整改工作第一责任人”,接受群众的监督,对在巡视中发现的问题和线索进行分类处理和移交,保证巡视的问题件件有着落,事事有回音。

  强化巡视监督  完善制度建设

  巡视是全面从严治党的“利剑”,是加强党内监督的战略性制度安排和新时期党内制度建设的重要抓手。纵观巡视制度的发展演变过程,可以看出,党依靠巡视制度增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的目的。尽管党在各个阶段所面临的任务各不相同,赋予巡视的监督任务各不相同,但是从总体上来看都是通过实施自上而下的监督达到从严治党的目的,纠正党内存在的错误倾向,保持党的纯洁性和先进性,保证党的方针政策得到有效的贯彻和落实,维护中央的权威。

  巡视制度的核心和实质,是利用党内严密的组织结构和严格的组织纪律,通过上级党组织派员对下级党组织进行流动式的监督,割断监督者与被监督者的利害关系,解决同级监督过弱、过松的弊端,进而实现对权力的有效监督。党对巡视工作的制度设计,源于制度治党的伟大实践,不断健全和完善的巡视制度,又进一步推动了制度治党的实践向前发展。2017年5月26日,中共中央政治局审议《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》,对2015年《中国共产党巡视工作条例(修订稿)》再次修订,充分吸收十八大以来巡视工作的新鲜经验,不断完善巡视监督的制度设计,为推动巡视工作向纵深发展提供了基本遵循和制度保障。

  新形势下全面从严治党,需要将思想建党和制度治党统一起来。思想建党是马克思主义政党建设的基本原则和根本要求,是中国共产党从严治党的宝贵经验和优良传统,也是党的十八大以来管党治党的鲜明特征和首要任务。只有抓好思想教育这个根本,涵养政治文化,才能不断培厚良好政治生态的土壤,筑牢全党步调一致的根基。同时,党要管党、从严治党,必须有坚强的制度作保证。中国共产党的制度建设史,就是党的规章制度逐步健全和完善的发展史,也是对制度治党历史经验的深刻总结。当前,贯彻全面从严治党的重大战略,必须坚持思想建党和制度治党有机统一,既要通过思想建设不断强化广大党员的党性意识和组织观念,又要不断加强和完善党的各项法规和制度,扎紧“制度的笼子”。唯有如此,才能从根本上解决管党治党“宽松软”的问题。同时,依法治国要求依规治党,依规治党必须健全和完善党内法规。中国共产党强化巡视工作,推进巡视工作制度化发展,正是党不断完善党内规章制度、实现制度治党的成功实践。

  我们党正带领全国人民为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。在实现宏伟目标的道路上,我们必须始终保持坚强政治定力,应对各种复杂而严峻的问题,以严格的态度坚决执行《中国共产党巡视工作条例》,通过不断强化巡视监督,把权力关进制度的笼子,推动管党治党从“宽松软”走向“严紧硬”,才能永葆党的先进性和纯洁性。

  (本文系国家社科基金青年项目“中国共产党巡视制度研究”(15CDJ004)阶段性成果)

  (作者单位:北京师范大学马克思主义学院)

责任编辑:常畅
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