中国县制起源于西周，发展于春秋，演进于战国，确立于秦代。秦代，县行政组织已较完备，由县令丞、县尉及其属吏和县属机构组成。关于秦代县属机构，史籍记载很少。隋人萧吉《五行大义》卷五“论诸官”条引《洪范五行传》，对“曹”、“官”予以分述。但是，学术界以往认为其附会五行，因而未予重视。一些研究者根据“汉承秦制”，推测秦县属机构大致分为纲纪、门下、列曹三类。1975年出土的睡虎地秦简中出现了诸多“官啬夫”的记载，引发极大关注，但由于缺乏对“曹”的记载，学界对县属机构“官”与“曹”的关系少有研讨。近来，随着里耶秦简不断整理刊布，县之“官”、“曹”记载频现。通过对新材料的进一步释读，从“曹”与“官”地理分布与政务运行的视角，考察秦代县属“曹”、“官”问题，我们或许能有新的发现。
“列曹”内设于县廷
里耶古城一号井出土诸多秦代“廷（某）曹发”或“廷（某）发”简牍。如“廷金布发”、“廷主吏发”、“廷户曹发”、“廷主户发”、“廷主仓发”、“廷令曹发”等。其中，“廷主吏发”与“廷吏曹发”、“廷主户发”与“廷户曹发”是异名而同实。“廷”即县行政官署；“某曹”是县廷的列曹，如金布、吏曹、户曹、仓曹、司空曹、尉曹、令曹等；“发”是“启封、拆封”之义。“廷（某）曹发”的意思是由县廷某曹启封。由此可见，“廷（某）曹发”简的性质是文书封检。正确解析这类封检制作缘由，可揭示县廷之“曹”的地理设置情况。
对比发现，“廷（某）曹发”封检是应县廷发件中“报/书到言，署（某）曹发”的要求而制作，即收件机构回复县廷，回件封检题署“廷（某）曹发”。如8-155号简迁陵县丞下达“络帬（裙）直书”到少内，发件中要求“书到言，署金布发”，即文书送到，少内回复县廷，回件封检题署由金布启封。由于少内称县廷为“廷”，其制作的回件封检题署字样便为“廷金布发”。少内回复县廷的文书（当然连同封检）定是送到县廷，封检标示由“金布”启封，则说明“金布”处于县廷之内。
8-197号简记载迁陵县守丞巸（人名）上言洞庭，说到吏员归休、徭使等因素致使吏员不足的情况，最后言请洞庭“谒报，署主吏发”，即请求洞庭郡回复迁陵县廷，洞庭郡制作的回件封检题署迁陵县廷“吏曹”启封，亦可说明“吏曹”处于县廷内。以此类推，“廷户曹发”封检是应“报，署户（曹）发”（8-2029），“廷令曹发”是应“报，署主令（令曹）发”（9-712+9-758）的要求而制作，户曹、令曹也在县廷内。
总之，对比考察“廷（某）曹发”封检与县廷发件中“报/书到言，署（某）曹发”的应合关系，均印证县“（某）曹”应该是设在县廷之内。
各“官”分布县廷之外
秦简中“官”的主要义项是具有特定职能的机构或部门。关于县“官”的空间分布，可以里耶秦简所在的迁陵县为例，由“官”与县廷往来文书的起、到间隔时间和行书速度，推算各“官”与县廷的距离，大致把握其基本情况。
据汉代时言，行书速度为“书一日一夜当行百六十里”（居延新简EPS4T2：8A）。“邮人行书，一日一夜行二百里”（《二年律令·行书律》273号简）。后者为专业邮人行书，前者为一般人行书，故速度稍慢。秦汉行书速度差别不大，各“官”与县廷之间非专业邮人行书，可以一日一夜行160里计算。因此，根据文书的发/到时间，可大致推算出官与县廷之间的距离。如8-1490+8-1518号简“六月甲午（26日）”由仓官发出，“六月乙未（27日）水下六刻”到达县廷，用时大约1日，可推知两者距离大致在160里。8-152号简“四月甲寅（9日）”由少内发出；“四月甲寅（9日）日中”到达县廷，用时约1/4日，可推知少内距县廷大约40里。根据简牍记载，同一官发往县廷的文书，其抵达时间有不一致的情况。如库官行书县廷，多则2日，少则1/4日，以最短时间计算，库官距县廷约40里。司空行书县廷的最短期间为半日，最长为2日，以最短时间计算，两地相距约80里。
少内上行县廷文书当天“旦”时便到达，计算距离涉及时分纪时问题，各时制说一般认同“旦”（平旦）均处于一天中的首个时刻，不过此前提均主张时分纪时是一整天的纪时方式，里耶简所见时分纪时只纪白天时刻，故此“旦”所处时刻还有待新材料的进一步解读。从少内所送文书当天“旦”时到达的情况来看，至少说明少内离县廷很近，路程推测约10里。此外，根据简牍资料，以最短时间计算，田官距离县廷约80里。畜官行书县廷约半天，距离约为80里。
综上言之，根据简牍记载，迁陵县各“官”与县廷距离远近不一，大致分布在以县廷为中心、方圆160里左右的空间之内。由此可见，与“曹”内设于县廷之中不同，各“官”均设置于县廷之外。这说明，虽同为县属机构，但“官”与“曹”显然是分立的两种机构。
曹、官之分与政务运行
以地理分布而言，秦代县“曹”处内，县“官”在外，内外相别。于此区分之下，县属“曹”、“官”机构政务运行方式各异。据学界新近研究成果，“曹”作为“县廷”内部的部署，起到管理“官”的媒介作用；“曹”只用于处理文档，不处理行政事务。在此基础上，我们从“曹”与“官”地理分布与政务运行等角度进行考察，或可进一步加深认识。
其一，“官”文书只能在本县内运行，而“曹”可与县外机构进行文书往来。如9-1594号简：“金布书一封，丞印，诣洞庭泰守府”；8-1533号简：“户曹书四封，迁陵印，一咸阳、一高陵、一阴密、一竞陵”。“官”不能与外县进行文书往来，如事涉县外机构，须县令、丞居中处理，如5-1号简零阳仓“谒告过所县乡以次续食”文书，通过零阳县令龏（人名）移书迁陵，并不直接到仓，由迁陵县丞居中下书仓。8-75+8-166+8-485号简记载迁陵县少内给付郪县少内的金钱统计文书，须先上报迁陵，再由迁陵县丞移书郪县丞，最后郪县丞下书郪少内。“官”不仅不能下书县外机构，即便是本县其他机构，也不能直接平行文书，而须由县令、丞居中运作。如8-1510号简记载，库官谒令司空取船运输兵器，先上报迁陵县丞，县丞再下达司空。8-1563号简载，尉官“谒令仓貣食”，同样上报迁陵县廷，迁陵县丞下令仓“以律令从事”。
其二，“官”为职能机构，具体组织和管理某一方面的业务或事务，定期接受县廷的考课。里耶9-1869号简是秦二世元年田官向县廷“上豤（垦）田课一牒”；8-137号简迁陵县“畜官课有未上”而受到县丞督促；7-304号简是为秦始皇二十八年迁陵县司空、仓官处理“隶臣妾及黔首居赀赎责作官府”事务接受考课的情况，其中详细登记总人数和死亡率，以及对相关责任人之处罚；8-132+8-334号简则是尉守狐（人名）受到考课的记录。县廷有专门负责考课的“主课”者，“廷主课发”简（8-2198）可证。所有县“官”所上“课”文书集中保存，分年标签，8-906号简“卅四年迁陵课笥”即是秦始皇三十四年迁陵课的笥牌，笥牌下统领此年各“官”课记录，有“仓课志”（8-495）、“田官课志”（8-479）、“司空课志”（8-486）、“畜官课志”（8-490+8-501）等。
若“官”理解为县直属机构，“曹”则可理解为县廷附属部门，主要协助县令、丞校计县“官”呈报县廷的簿籍数据和处理相应的日常事务。如8-776号简为迁陵县“仓曹当计禾稼出入券”笥牌，当是岳麓秦简（肆）163号简《仓律》规定仓官禾稼出入簿数据，8-481号简“仓曹计录”中“禾稼计”与之对应。8-487+8-2004号简为迁陵县户曹校计的秦始皇二十八至三十三年间每年的户数。8-488号简“户曹计录”中“乡户计”与之相应。从各曹统计记录来看，有些“曹”除统计与之对口“官”呈报县廷的数据外，还对其他“官”呈报县廷的数据进行校计，如8-493号简金布校计对口的少内器、金钱之外，还校计库官兵器、车、工用及工用器数。
此外县“曹”还协助县令、丞处理与之对应的日常事务，如8-197号简迁陵县丞向上级申请代替吏员，上级回文中要题署迁陵县“主吏”（即吏曹）启封，之所以要吏曹启封，是因为关于吏员换代之类事务，吏曹须协助县丞处理，此为吏曹分内之事。8-64+8-2010号简县廷考校少内、尉涉及金钱的事务，9-1到12号简“追讨赀赎文书”，均关涉金钱，故要求回件题署金布启封，即金布在其中充任协助县令、丞处理金钱事务的角色。
综上所述，对比县“曹”与“官”所处地理分布和两者日常政务运行，我们认识到，秦代县“曹”与“官”并非同实异名，而是两种不同机构。“官”可理解为县直属职能机构，分布在距离县廷远近不一的县境之内，具体组织和管理某一方面的业务或事务；“曹”可理解为县廷附属部门，主要协助县令、丞负责校计县“官”呈报县廷的簿籍数据和处理相应的日常事务，内设于县廷之中。
对秦代县属机构“曹”、“官”地理分布与政务运行情况予以实证性解读，具有重要的学术意义。首先，“曹”、“官”意涵的逐渐清晰，让许多史料获得重新检讨和解读的可能，新的认识亦将不断呈现；其次，为进一步加深秦汉县行政运作体制与机制的研究提供契机；最后，对秦代地方行政研究的不断突破，不仅深化了“汉承秦制”的认识，更能借助相关成果，对汉代地方属吏的分类情况展开进一步探讨，至少从目前来看，以往分县属吏为“纲纪、门下、列曹”三类这一看法可能需要有所调整。
（本文系国家社科基金项目“新出秦简与秦代县级政务运行机制研究”（16CZS029）阶段性成果）
（作者单位：嘉应学院政法学院）
