战国以前，中国实行以宗法关系为基础的分封制，即“分土而治”，商王、周王仅直接管辖“王畿”，地方则由方国、诸侯国统治，当时尚未形成政区制度。中国的政区制度起源于郡县制，即“分民而治”。关于县制的起源，目前有春秋时期楚国、秦国、晋国等说。至于郡的设置，则始于春秋后期晋国。战国时期，郡已普遍大于县，逐渐形成了郡统辖县的两级行政区划制度。大致而言，秦汉时期比县高一级的统县政区为郡，隋唐五代宋辽金为州，元代为路、府、州，明清为府、直隶州，民国初期为道。统县政区少则只管一县，多则统辖数十县，但都有治所，往往设置在经济发达、人口聚集、交通便利的县城中，对周边有较强的辐射作用。于是，在中国古代行政区划体系中，就有了若干县以“附郭”的形式存在。

　　何为“附郭县”

　　附郭县又称“倚郭县”，指统县政区和高层政区的治所所在的县。与其他县相比，除本县的治所外，附郭县的县城中还设有上级政区的治所。因此，附郭县与统县政区乃至高层政区有更加密切的联系，在各县中地位最高。若统县政区或高层政区的治所（城池）跨越了两个县的县境（一治两县），那么，这两个县就构成一对“双附郭县”。

　　历史上，双附郭县多数为高层政区治所所在之处，例如首都、省城，抑或经济发达、交通便利、人口众多、赋税繁重之地。南北朝时期，邺城作为北齐的都城，还曾出现了邺、临漳、成安三附郭县。清代雍正二年（1724），苏州府析长洲县置元和县，加上原有的吴县，苏州府城有吴县、长洲县、元和县三县附郭。唐代乾封元年（666），长安都城京兆尹的双附郭县长安县、万年县又分出乾封县、明堂县，形成了京城四附郭县，堪称附郭县之最。我们可以将双附郭县、三附郭县、四附郭县统称为多附郭县。

　　隋唐以前，传世文献对“郭”、“郛郭”等城郭和“县”已多有记载，《南齐书·州郡志》《魏书·地形志》等文献在一些“郡”后标出了“治……（县）”，《隋书·地理志》则在一些县后标出了“置……（郡）”，尚未直接标记为“附郭县”。自唐代《元和郡县志》始，一些地理总志对附郭县有了明确记载。自《金史·地理志》起，正史地理志开始明确指出了附郭县的存在。

　　历代传世文献（以地理文献为主）对附郭县的记载有“（治）郭下”、“倚（郭）”、“附郭（廓）”等多种方式，《舆地纪胜》《明一统志》《大明清类天文分野之书》《肇域志》《读史方舆纪要》等文献均有此类记载，这说明附郭县的这几种表达方式在含义上无异。明清以后，尤其是清代各省通志、各府县方志基本上都有附郭县及其沿革的明确记载，且大多记为“附郭”。因此，“附郭县”这一政区通名遂沿用至今。

　　与郡下统县模式相伴而生

　　在中国古代的行政区划体系下，附郭县的存在有其必然性，伴随“郡下统县”模式而生。“郡下统县”模式最早出现于春秋晋国。据《战国策》《韩非子》《史记》记载，“三家分晋”后，韩、赵、魏设置十余郡，最早当属韩国设置的上党郡，至迟始设于公元前451年。上党郡位于韩、赵、魏三国交界的战略要冲，又是山地险要之区，置郡目的在于加强边防管理，长子县地望最符合郡治条件。《水经注·浊漳水注》云：“《春秋》襄公十八年，晋人执卫行人石买于长子，即是县也。秦置上党郡，治此。”秦代与战国相去不远，在行政区划上或许有所保留或延续。因此，笔者推断，附郭县始于战国时期的长子县。

　　附郭县经历了两千多年的变迁，受统县政区变革、县的省并、析置新置、县治迁移等因素的影响，其数量和分布多有变动。以十六部正史地理志的标准年代和各历史时期置县地域为线索，可大致复原历代附郭县的数量变化：秦代为37个（前221年），辽、北宋时期为429个（1111年），明代为156个（1582年），清代为201个（1911年）。总体上，其数量变化经历了“增加—减少—增加”的波折过程：秦至辽、北宋，数量逐渐增加；辽、北宋至明，数量逐渐减少；由明至清，数量再次增长。

　　最早的双附郭县则始于北周的长安、万年，长安城一治两县的局面一直延续到民国初年。据《周书》卷四《明帝纪》载，北周明帝二年（558）六月，“分长安为万年县，并治京城”。《太平寰宇记》卷二十五载：“万年县：在宣阳坊，四十五乡，六十坊，今七乡。本汉旧县也……《周地图记》云：‘后周明帝二年，分长安、霸城及姚兴所置山北三县地，始于长安城中置万年县，理八角街以东，属京兆尹，取汉旧县名也。’”此后，多附郭县数量逐渐增加。历史上，多附郭县的发展有两次高潮：第一次是辽、北宋时期，辽天庆元年暨北宋政和元年（1111），全国共有20对双附郭县；第二次是清代，宣统三年（1911）全国共有19对双附郭县和1组三附郭县。辛亥革命以后，多附郭县逐渐被废除。1949年11月，随着华阳县治所由成都市正府街迁至中兴场（今华阳镇），成都、华阳二县解体分离，多附郭县不复存在。

　　源于古代城乡合治

　　附郭县的县城中设有上级政区的治所，上级政区的治所本身也属于附郭县的地域范围。县本身主要是面向乡村的行政区划，附郭县中虽然可能有颇具规模的大中城市，但在以农为本的社会背景下，城乡的经济基础并无本质差别，这就使城乡间不需要明确的界限。可以说，附郭县的长期存在源于中国古代的“城乡合治”体制。换言之，中国古代的统县政区一般只管理所辖县级政区的钱粮赋税、司法治安、教育考试等政务，本身并无直接管理的实土，因此其治所设在某个或多个县级政区的行政区域内。从总体上看，中国古代的城市和乡村结构呈“圈层状”，城市虽有城墙、城门，但并未作为一级行政建制而从其他行政单位中独立出来。

　　中国城乡管理体制的演变大致分为“城乡不分—城乡分割—城乡合一”三个阶段。历史上大部分时间，政府都未设立独立的城市管理机构，虽然城市内部逐渐形成了功能分区，但并不等于其本身的管理实辖区。值得一提的是，宋辽金元时期曾出现了一些管理城市的专门机构，但是这些城市在地域归属上仍归附郭县，只不过有专门机构掌管城中户民之事，而且并非所有城市均有独立的行政管理机构。以元代为例：终元一代，拥有都市警巡院和录事司等专门城市管理机构的城市约100个，只占元代附郭县数（297个）的三分之一。《元史·地理志》载：“若城市民少，则不置司，归之倚郭县。”当城市衰落时，附郭县会再次发挥管理城市的作用。

　　光绪三十四年十二月（1909年1月），清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，其第一章第二节第三条规定：“城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。若境界不明，或必须另行析并者，由该管地方官详确分划，申请本省督抚核定。”第一章第三节和第四节还具体规定了城镇的自治范围和职权。至此，城镇、乡村区域才以法律形式分别开来。清末、民国时期，附郭县被大量裁撤，随着城市化的发展淡出了政区舞台。

　　促进地方社会治理

　　在近代“市制”和现代城市辖区形成之前，附郭县在城市管理、城乡交融方面发挥了积极作用，有效保障了中央集权的效力，促进了地方社会治理和稳定。尤其是历史上大中城市的分县治理模式，集中体现在多附郭县的沿革发展过程中。例如雍正初年，苏州府商品经济发达、赋税繁重，当地的行政区划已难以适应经济发展的需要，时任两江总督查弼纳遂上奏请求分县治理。同治《苏州府志》载：“雍正二年，两江总督查弼纳以苏、松、常三府赋重事繁，奏请升州增县以分其任。”当时，苏州府下的诸县不仅普遍二县共治一城，苏州府城还形成了三附郭县。

　　另外，附郭县制度对少数民族地区的管理也发挥了重要作用。尤其是明清改土归流的推进，许多土府设附郭政区、附郭县和相应的行政组织来加强管理。清乾隆以后，西南边疆的云贵两省大部分府都设附郭县，将知府亲管地方改由附郭县管理。附郭县制度的推广，为少数民族地区向内地行政体制过渡提供了路径，促进了民族融合和统一多民族国家的稳固。今天，传统的附郭县在我国的行政区划体系中还留有一些痕迹，例如青海省共和县、同仁县、玛沁县仍然是附郭县的建制。

　　（作者单位：中国人民大学清史研究所）