【核心提示】中共领导的农民协会、工会等基层社会组织，真正推进了基层社会治理的民主化，工农群众及人民代表共同参与的社会治理模式是近代社会治理民主化的典型。

　　一般来说，基层指县及县以下的社会，基层社会治理则指官方和民间等主体对县及县以下实行的社会管理。在长达数千年的历史过程中，中国传统社会形成了一套独特的社会治理模式。鸦片战争后，列强对中国的侵略日益加重，中国逐渐从封建社会沦为半殖民地半封建社会。在这一历史背景下，传统的社会治理模式受到冲击，治理主体、治理对象与治理方式发生转变。

　　治理主体多元化

　　鸦片战争以前，传统的社会治理主要依赖官方与民间系统，即“公”与“私”两大系统。基层社会的官方治理系统包括文官体系的知县、副县级（县丞、巡检司、典史）、乡保（乡约、保甲、里甲）以及武官体系的绿营汛塘；民间治理系统则指以乡绅为核心而组织起来的乡族体系。这两大系统构成了费孝通先生所说的“双轨政治”，即皇权力量到达县一级，县以下则由乡绅等管理。

　　晚清是中国社会治理发生变革的重要时期，官方系统与民间系统之间原有的力量对比被打破。从嘉庆年间的白莲教起事到咸同时期的太平天国运动，清朝官方的基层治理系统逐渐失灵，以乡绅为中心的团练组织成为应对社会动乱的重要力量，民间治理系统开始一枝独大。鸦片战争后，一系列不平等条约对中国经济和社会产生巨大冲击，中华民族面临亡国灭种的危险。这促使国人逐渐觉醒，寻求救亡图存之道。因此，中国的基层社会治理在原有的“公”与“私”两大系统之外，逐渐衍生出新的治理主体。

　　晚清时期，各种社团逐渐出现，对基层社会治理产生了较大影响。譬如，清末民初，爱育善堂、广仁善堂、崇正善堂、明善善堂、述善善堂、润身善社、方便医院、广济医院与惠行善院组成的九善堂，在广州的救济与调解纠纷等基层社会治理中充当了重要角色。

　　虽然清末成立的地方自治研究社和警察组织受到西方的影响，但在中国固有传统中依然可以找到其影子。18世纪后，伴随着人口的增加，在县的数量没有太大变动的情况下，广东等省的县丞、巡检司与典史已经开始划定分辖区域，打破了原来皇权不下县的治理格局。地方自治研究社和警察组织正是延续了这一方向，在县下划分出更多的分辖区域，以便对基层社会实行有效管理。

　　民国时期，基层社会治理的主体进一步变化。在官方系统方面，县下设区进行管理，真正打破了皇权不下县的传统。区逐渐成为县下常设的政区，区下设置的类型不一的组织则类似于以前的保甲管理制度。在民治系统方面，乡族与近代社团并存。华南地区的农民协会、上海的工会以及各地的商会（团）、城镇的自治会（社），在基层社会治理中发挥了重要作用。比如，1912年成立的广州商团，在原有商会的基础上发展而来，是一个处于官民之间的组织，拥有自己的武装力量。

　　可见，在内部变革与外来冲击下，近代基层社会治理已经逐渐打破传统模式，出现了更多治理主体，从而呈现出治理主体多元化局面。

　　治理对象复杂化

　　传统中国是一个以务农为主的社会，基层治理的对象大致分为个体和团体两大类。个体一般指士、农、工、商等不同阶层中的个人；团体则为村庄、宗族与会社等。对于婚债田土等仅仅涉及个体的普通案件，一般鼓励民间自我解决。而关涉人命的个体冲突或者械斗、盗匪、会党、赌博甚至农民起事等团体事件，往往需要调度县级或更高级别的力量进行处理。

　　进入近代后，中国自给自足的自然经济逐渐解体，工业化和商业化开始成为时代主流。新兴的工人阶级和资产阶级代替了传统的手工业者和商人阶层。工人、资本家等具有近代化色彩的个体打破了传统的四民格局，使基层治理的个体变得更为复杂。伴随着先进国人不断探寻富强之道，商会、工会、民团和党派等新式社团逐渐出现，因此，基层治理的团体对象同样呈现出复杂化趋向。

　　清朝闭关锁国的大门被打开之后，外国势力进入中国原有的社会结构中，也使得治理对象变得更加复杂。首先，外国人的到来增加了新的治理对象。鸦片战争以后，列强通过一系列不平等条约获得了在中国游历、经商、传教、居住的权力。外国的游人、商人和传教士等成为基层社会治理的新对象。由于思想观念和行为方式不同，中外冲突时有发生，各地频发的教案就是一个重要体现。这也增加了基层社会治理的难度。其次，外国势力涉足地方后，加剧了原有治理对象的复杂性。光绪年间，知县徐赓陛提及一些地方民众“恃教士为护符”，从而使基层社会治理的对象变得更加复杂。再次，新式武器逐渐流入民间，地方矛盾的爆发变得愈发激烈。两广总督张之洞在提及械斗时指出：“是以洋炮、洋枪、旗帜、刀械无一不有……所烧房屋动以数百间计，所杀人口动以数十命计。”面对如此剧烈的场面，官府往往无力弹压。

　　由于内部经济和社会的转型，近代中国的基层社会治理对象打破了原有的格局，各种各样的新对象涌现。外国势力和新式武器的流入也使原有对象变得更加复杂。基层社会治理的对象便开始走向了复杂化的趋势。

　　治理方式近代化

　　中国传统的社会治理方式依靠官权和绅权的结合，县以上设置各级官僚机构“治官”，县以下通过乡绅等非正式权力机构“治民”。当然，基层社会的治理是以知县为首的“官治”和以乡绅为中心的“民治”相结合。然而，不管是“官治”还是“民治”，最终所展现的都是“人治”。

　　进入近代以后，伴随着国民思想的进步与法律意识的觉醒，传统社会的“人治”受到冲击，治理方式也逐渐实现近代化。一般来说，近代化包括民主化、法制化、工业化、理性化与科学化等，基层社会治理的近代化主要包括法制化和民主化。

　　第一，治理方式的法制化。所谓法制化是指建立健全法律体系，利用法律思维和方式解决实际问题。清末新政时期，民事开始从刑事法律中独立出来，同时出现了专门法律。进入民国后，各种类型的法律更加细化，基层社会治理方面也开始出现配套的法律。除了法律体系的建立之外，依靠法律思维和方式来解决问题，也体现了基层治理的法制化。

　　第二，治理方式的民主化。治理方式的民主化指多数人参与纠纷、矛盾、冲突的协调和解决。1904年5月13日，《岭东日报》报道了广东省澄海县蓬洲所陈氏模仿“自治”的方式，召集宗族成员协商防止赌博的方法，“公议族规四条，谓如有犯规者，行自治之法，或笞惩，或罚影戏”。

　　清末新政和民国政府推行的基层民主化是以地方精英（权绅）为中心的少数人的民主，中国共产党领导并建立的农民协会则是以农民为主导，代表多数人的利益。例如，20世纪20年代，共产党人彭湃在广东发起并建立了代表贫困民众的农民协会，调解民间纠纷，处理农民与地主之间的矛盾，从而避免地主劣绅的盘剥，有效维护下层民众的切身利益。中共领导的农民协会、工会等基层社会组织，真正推进了基层社会治理的民主化，工农群众及人民代表共同参与的社会治理模式是近代社会治理民主化的典型。

　　（作者单位：华南师范大学历史文化学院）