包容性城镇化发展是我国国民经济发展的重大战略部署。当前我国城镇化发展迅速，但存在着城乡发展互斥、资源分配不平衡等不包容现象，严重制约我国新型城镇化可持续发展。为了进一步提升我国包容性城镇化发展质量，新型城镇化进程中应着重确立包含经济、社会、文化、生态等方面的包容性发展制度，构建市场调配、政府监管、社会参与的多维发展体系，形成具有中国特色的包容性发展创新模式。

　　城镇化进程呼唤包容性发展

　　当前我国包容性城镇化总体上发展迅速，但是不同区域、主体间发展不平衡，尤其是区域间城镇化发展失衡问题突出。城镇化进程中，城市中心区域对周围地区的资源禀赋产生虹吸效应而得到了快速发展，致使城乡间、区域间及区域内的差距进一步扩大，进而导致城乡发展脱节、区域经济发展不协调。这一现状在大城市的发展中尤为明显。2019年全国城镇化率达到60.60%，东部、东北、中部以及西部地区的城镇化率分别为71.50%、62.43%、57.37%、53.30%，与2018年相比分别上升0.55%、0.88%、1.18%、1.04%。东部沿海地区因地理区位优势和对外开放水平高而得到了快速发展，但中西部内陆地区发展缺乏外部动力。近年来，中西部地区虽发展较快，但仍低于全国水平，各地区新型城镇化水平的差距使得区域经济发展差距进一步扩大。

　　不仅如此，随着城镇化的持续推进，城镇建设面积急剧增加，来自环境保护的压力越来越大。加之，中国人均资源存量较少且生态环境脆弱，城镇发展模式对生态环境的破坏力远远大于农村发展模式，快速城镇化在一定程度上不利于生态的可持续发展，环境保护压力和资源分配不均衡问题较为严重。

　　加快包容性城镇化的制度创新

　　推动我国包容性城镇化发展，主要是基于经济、社会、生态及文化四个维度进行制度创新。

　　第一，创新土地、财政、金融等制度，形成有序高效的包容性经济制度。基于传统城镇发展带来的种种弊端，深化以人为本的新型城镇化发展模式，既要考虑到城镇人口集聚带来城镇人口的快速增长，又要考虑到城镇用地的增加带来城镇空间的向外扩张。首先，在创新土地制度时，深化土地产权保护并提高土地市场化水平，使农村宅基地和集体建设用地流转规范化。其次，在创新财政制度时，稳步提高城镇化包容性发展相关的公共支出比重，加大中央与地方财政权力配置的协调力度，实现中央和地方财政共担。最后，在创新金融制度时，积极发挥金融创新对包容性城镇化发展的推动作用，利用金融产品创新机制增强城市发展新活力，构建具有实用性、创新性的城乡金融服务体系。

　　第二，完善户籍、社保、住房等制度，形成科学合理的包容性社会制度。从我国社会发展现状看，现行的城乡二元户籍制度极大地限制了劳动要素的市场流转，农村社保体系的系统性问题极大地限制了农村地区经济发展活力，住房分配问题影响着广大基层民众的社会福祉。首先，在户籍制度改革方面，我国应加快分阶段改革现行户籍制度，逐步取消城市落户限制。值得指出的是，户籍改革根本目的是取消户籍差异带来的社会福利差异，这是稳步实现社会包容性发展的有效路径之一。其次，我国应系统梳理现有的农村社会保障制度，综合管理农村养老、医疗和社会福利，有序地实现覆盖全国、服务范围广的社会保障体系。最后，在推进包容性城镇化发展中，我国应在满足最基本住房需求的基础上引入完善的市场调节机制，构建商业性和政策性并存的住房保障体系。

　　第三，推进生态可持续包容性发展战略，形成友好可持续的包容性生态制度。目前的城镇化发展进程带来了诸多生态非包容性现象，如资源损耗、环境污染，这与推进生态可持续包容性发展相悖。我国应该加强生态环境保护与资源有效利用，将源头治理的理念贯穿整个管理过程，提高绿色产业带来的附加值。通过推进现代化先进生态管理模式，分阶段推进新型智慧城镇建设模式，最终实现包容性城镇化的绿色健康可持续发展。

　　第四，基于文化整合与文化创新，形成具有中国特色的包容性文化制度。包容性城镇化发展的文化制度创新目标，就是在破除弊端、提炼传统文化精华的前提下，将具有中国特色的文化元素、文化影响力融入包容性城镇化发展的逻辑框架中。此外，建设具有科学性、共识性、全面性、特色性的文化平台，打造包容性公共文化空间，重点发挥国民文化自觉力及文化自信力，以文化创新促进包容性城镇化发展进程。

　　创建包容性城镇化发展模式

　　根据目前城镇化发展的不平衡性，我国应基于发展实践与历史经验，以包容性制度创新为着力点，创建具有中国特色的包容性城镇化发展模式。

　　第一，形成政府、市场和社会主体等多方参与的主体框架。改革开放以来的城镇建设过程中，政府与市场相结合对经济发展产生了较强的推动力。我国在未来的包容性城镇化发展中，一方面，要坚决贯彻政府主导全局、市场配置资源的基本原则；另一方面，也要积极引进民间资本和第三方力量，逐步发展为多方参与的城镇化发展模式。具体而言，在总体发展模式上，应该积极关注如下问题。首先是人口吸纳应该立足于城镇的功能定位，公平高效地进行，并设计相关配套政策促进新流入人口的实质性融入。其次是切实保障农民的合法权益，并对流动人口市民化积极实施制度设计和安排。最后是进一步优化城镇化发展中的产业布局，用产业发展带动城镇化的进一步深入。

　　第二，构建全域、均衡、协调、有序发展的实施模式。首先，我国包容性城镇化发展是全域的，即全国范围内整体包容性发展，不是某个区域的局部包容性发展。城镇化进程中各个区域虽有发展时间的前后之分、发展程度的高低之分、发展速度的快慢之分，但是我国包容性城镇化发展是总体发展，不会存在仅仅发展某一区域，更不会存在放弃某一区域的问题。其次，我国包容性城镇化发展是均衡的，即发展过程中应当各区域均衡发展，不能长期存在区域极化发展现象。再次，我国包容性城镇化发展是城乡协调发展的，不能仅仅重视城镇的发展而忽视甚至以牺牲农村发展为代价，在实施过程中要积极完善推进城乡共同发展的体制机制。最后，我国包容性城镇化发展是有序的、层层递进的，而非杂乱无章的，在实施过程中应当逐步逐阶段、循序渐进推进。

　　第三，建立责任清晰、权责匹配的制度保障。包容性城镇化发展的制度保障有以下四点。首先，从理论内涵出发深入明确政府与市场两者的关系，为顺利推进总体目标的实现保驾护航。其次，推进包容性城镇化发展的过程中应当设计全面系统的问责制度，尤其是对于城镇化建设过程中盲目规划、错误设计等问题，政府应该建立健全追责制度。再次，在吸收多方力量参与城镇化建设时，设计有效的制度，保障参与人的切身利益。最后，政府部门应该设计合理的应急预案，对城镇化进程中可能出现的问题进行合理估计并科学应对。

　　（本文系国家自然科学基金项目“新型城镇化建设中公共投资效率评估及效率提升机制研究”（71764010）阶段性成果）

　　（作者系江西财经大学经济学院副院长、教授）