2020年新冠肺炎疫情席卷全球，给世界各国经济带来较大冲击。2020年一季度中国GDP同比下降6.8%。在此背景下，中央适时提出加大宏观政策调节和实施力度，使积极的财政政策更加积极有为。中国近年来的财政赤字率明显高于往年，且逼近3%的“国际警戒线”。可见，中国当前的财政政策是否还有发力空间，是否需要坚守3%的赤字率规则，事关此次疫情防控和推进经济社会发展的成效。

　　重视经济下行风险

　　2008年全球金融危机爆发后，各国经济纷纷进入下滑或衰退轨道。由于中国政府预判早、行动快、力度大、着力准，通过财政政策和货币政策的搭配协调，中国经济受到的危机冲击程度相对较小，经济增长仍保持强劲势头，并在全球独树一帜。然而，由于金融危机的不利影响，“三驾马车”中的出口增长乏力，加上近年来中国经济进入结构调整和转变经济发展方式阶段，实际经济增长与潜在经济增长均处于不断下行态势。特别是随着中美贸易摩擦的不断升级，中国面临的贸易政策不确定性日益增大，给自身经济发展带来一定的负面冲击。虽然在“一带一路”倡议的有序推动下中国经济未受到重大影响，但本次新冠肺炎疫情的爆发，从供给和需求两端同时形成冲击，进一步加剧了经济下行风险。

　　在此背景下，很多经济学者对中国2020年经济增长持悲观态度，甚至纷纷下调年度经济增长率的预测结果。在这些预测结果中，最悲观的是由彭博经济学家给出的1.4%，亚洲开发银行和世界银行均认为2020年中国经济增长率为2.3%。林毅夫认为，中国2020年如果能实现3%—4%的经济增长率，已经是很好的结果。刘伟认为，如果没有进一步的政策刺激，中国2020年的自然经济增长率将低于4%。徐奇渊等人的预测结果为3%—3.5%，渣打银行的预测结果为4%，曹和平的预测结果为4%—5.5%，投行野村给出的预测结果为4.8%。可见，各界普遍认为2020年中国经济增长率受疫情影响严重，并较2019年出现大幅下滑。

　　政策对冲与3%赤字率规则

　　鉴于此次新冠肺炎疫情影响范围广、程度深、时间长，中共中央政治局3月27日召开会议强调“加大宏观政策对冲力度，有效扩大内需”，“力争把疫情造成的损失降到最低限度，努力完成全年经济社会发展目标任务”。同时还强调“要加大宏观政策调节和实施力度”，“积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率”。可见，为了预防和应对中国经济可能出现的下滑，完成全年经济社会发展目标任务，应确保财政政策更加积极有为，积极扩大财政支出规模，提高财政赤字率。然而，中国近年来的财政赤字率基本处于2%—3%之间。2016年和2017年的中国财政赤字率达到3%，2018年和2019年虽有所降低，但仍位于2.6%和2.8%的高位。在此背景下，特别是在继续落实好各项减税降费政策的前提下，财政政策变得更加积极有为的空间是否存在，财政赤字率是否能进一步提高，能否超过3%，已成为目前理论界和政策当局争论的焦点。

　　一个非常重要的问题是：3%的财政赤字率水平是否具有科学性？3%的财政赤字率首次出现在1993年11月生效的欧盟《马斯特里赫特条约》。该条约明确规定：3%以下的财政赤字率是欧洲国家加入欧盟的门槛和约束条件。自此以后，3%的财政赤字率水平被国际社会作为基本的财政规则之一，也被政策当局和经济学界视作不可突破的红线或“国际警戒线”。虽然这一警戒线被广泛采纳和使用，但其科学性很难考证。2008年金融危机爆发后欧盟成员国的财政调控实践，充分说明这一财政规则或警戒线具有很大局限性。虽然欧盟近几年在财政规则方面不断进行修正和完善，但很难在规范财政和发挥财政效力间取得平衡。因此，这些规则并不能准确反映一国实际财政风险情况。一般而言，过高的财政赤字率水平意味着过高的财政风险。但笔者认为，不能机械地看待3%这一标准，而是要根据具体情况进行具体分析。

　　2008年全球金融危机爆发后，世界各国经济均受到不同程度的负面冲击，各国政府纷纷借助财政政策和货币政策进行逆周期调节，以应对经济下滑。为此，自2008年以来，各国财政赤字率均突破了3%。据国际货币基金组织和世界银行公布的数据显示，2008—2017年间美国和日本平均赤字率分别为6.5%和6.8%。在金砖国家中，印度、巴西和南非的平均赤字率分别为7.9%、4.8%和4.1%。欧盟成员国的财政赤字率远远突破3%的警戒线。希腊、爱尔兰的财政赤字率多年超过10%。葡萄牙、西班牙虽未超过10%。但也曾突破8%。法国的赤字率水平基本在5%以上。德国在过去10年的平均赤字率最低，但2009年和2010年也两次突破3%。可见，在危机时期或危机过后，很多国家的财政赤字率均超过3%的“国际警戒线”，甚至远远超过这一水平。

　　就中国而言，为了使积极的财政政策更加积极有为，可以考虑突破3%的财政赤字率规则约束，主要原因如下。

　　第一，作为世界第二大经济体、人均GDP超过1万美元的发展中大国，中国的经济定位未曾改变，促进经济增长和高质量发展仍是当前工作的重中之重。为此，财政政策应该积极有为，通过其传导机制和效应特性，有效化解疫情对中国经济需求和供给两侧形成的不利影响。

　　第二，此次新冠肺炎疫情给中国经济带来的冲击比2008年金融危机更甚，不仅外需乏力，内需也萎靡不振。面对强大的负面冲击，与其一味遵守3%的赤字率规则，远不如适时发挥财政政策的相机抉择性，达到规则与相机抉择的辩证统一。从国际经验来看，在危机来临之际，各国均突破这一警戒线以刺激经济复苏，甚至连欧盟成员国自身也纷纷打破这一规则限制。

　　第三，中国财政政策调控一直强调财政平衡，但财政平衡应是一种动态平衡，更为关键的是财政可持续性。中国的财政赤字率历来不高，常年基本稳定，远在财政可持续性范围之内。而且，中国的潜在经济增长仍有较大空间，使实际经济增长回归潜在经济增长水平，是实现中国经济健康快速发展的重要目标。只有保持经济健康快速发展，财政收入才有保障，进而有利于实现财政动态平衡。因此，在当前背景下，如果一味担心赤字过大而贻误拯救经济下行的良好时机，不仅导致经济大幅下滑，还可能使财政可持续性受到更大威胁。

　　第四，中国强调全面做好“六稳”工作，是保障经济社会稳定的关键。在中美贸易摩擦的不利冲击下，很多微观主体（特别是民营企业）对中国经济发展的预期普遍悲观，甚至部分企业开始计划或正在转移其生产线及产业链。在这种情况下，很难确保稳就业。同时，受此次疫情的冲击，稳预期变得异常困难。此时要稳预期必然要先稳增长，否则就会形成恶性循环。因此，提高赤字率已变得刻不容缓。

　　第五，按照与经济周期的关系，财政赤字被划分为结构性赤字和周期性赤字。在经济下滑阶段，政府所得税收入下降，而社会保障支出攀升，必然导致赤字率水平提高。但这部分赤字属于周期性赤字，将随着经济恢复正常而自动消失。近年来，中国财政赤字率水平虽然逼近3%，但结构性赤字占比却没有很高。因此，突破3%的财政赤字率规则也可视为周期性调节的政策手段。

　　使积极有为的财政政策有章可循

　　虽然中国财政政策可适时突破3%的财政赤字率规则，但在提高财政赤字、扩大财政支出的过程中仍需有章可循。笔者认为，应重点做好以下几个方面。

　　第一，合理规划和控制财政资金流向，优化财政支出结构。一方面，不同的财政资金流向必然会对经济产生不同的影响。鉴于此次疫情对供给和需求两端同时形成冲击，财政资金要适度兼顾，在助力扩大消费需求的同时，加大基础设施投资建设，包括传统基础设施和新型基础设施。这不仅能够扩大投资需求，还有利于改善供给侧问题，形成需求拉动供给、供给刺激需求的良性循环。另一方面，财政赤字率要提高到何种程度并没有一个标准门槛，而是取决于财政资金投向、调控目标及疫情冲击下财政支出乘数。在当前情况下，按照近几年中国结构基本预算缺口指标的测度结果，3.5%—4%属于可承受的财政赤字率范围。

　　第二，做好国债发行，提高国债发行量和完善国债期限结构。这不仅有利于筹集财政资金，实现财政动态平衡，考虑到国债的特殊属性，还有利于为金融市场创造安全资产，以及为货币政策调控创造更可持续的基础货币发行机制，提升短期利率向中长期利率的传导效率，提高财政政策与货币政策的搭配效果，使其形成合力共同应对经济下滑。中共中央政治局在3月27日的会议上强调指出，“发行特别国债，增加地方政府专项债券规模”，但具体发行规模应视国内及全球疫情发展状况、疫情持续时间、国债资金具体用途等因素而定，下一步重点是控制国债资金的具体使用方向，切实发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

　　第三，在依靠积极财政政策发力进行逆周期调节的同时，仍需发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过财政政策强有力的刺激，提高微观主体的信心，特别是民营企业家的信心。只有做到稳预期，才能更好地调动广大社会力量，为推动经济繁荣奠定基础。在这方面，应协调发挥好财政政策与货币政策的预期传导机制，引导和帮助中小企业复工复产、渡过难关，达到事半功倍的效果。

　　第四，提高财政赤字率以防止经济大幅下滑是当务之急，但并不意味着不存在任何风险。随着中国经济发展进入新时代，政策风险、金融风险和经济风险不断叠加，特别是近年来政策工具日益丰富，使得各类风险传递与扩散路径日益复杂，防范化解重大风险已成为三大攻坚战的重要内容之一。在新冠肺炎疫情的不利冲击下，在发挥积极财政政策降低经济风险的同时，也应关注财政的货币化效应，以及财政资金流向或地方政府债务规模扩大触发的政策风险和金融风险。

　　（本文系国家社科基金重大项目“新常态下完善我国宏观调控目标体系与宏观调控政策机制研究”（15ZDA009）阶段性成果）

　　（作者系中央财经大学国际经济与贸易学院副院长、教授）