70年来，我国一直致力于推动发展生产、消除贫困的工作。特别是改革开放以来，我国的减贫之路历经数次战略调整，无论是扶贫对象、扶贫标准还是扶贫政策均呈现较大变化。进入新世纪后，脱贫攻坚更是从“片区”到县、到“整村推进”，再到精准到户，脱贫攻坚政策呈现出从面及点的重大变化。据统计，仅2019年我国有340个左右贫困县摘帽、1000多万人实现脱贫，为2020年坚决打赢脱贫攻坚战奠定坚实基础。

　　从救济式扶贫到精准扶贫

　　在过去的40多年里，我国的扶贫标准经历了几次较大调整，扶贫政策也随之不断变化。

　　1978—2000年：有组织的大规模减贫阶段。改革开放之初，家庭联产承包责任制的改革，以及以工代赈计划和农业专项建设项目，在一定程度上推进了扶贫开发。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着全国性的农村扶贫开发序幕正式拉开。据统计，到1992年底，我国农村绝对贫困人口已减少到8000万人。1993年“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”；列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县调整为592个。到2000年，中国农村贫困人口已下降到3200万，贫困发生率为3.5%。

　　2001—2010年：瞄准温饱定向救济式减贫攻坚阶段。进入21世纪后，我国制定了农村扶贫开发纲要，扶贫政策不仅保留和适当调整了重点县，还将目标聚焦到村一级，以全面实施“整村推进”计划。此阶段在全国确定了14.8万个贫困村，并针对没有或丧失劳动能力的部分农村贫困人口，建立最低生活保障制度，逐步形成了低保维持生存、扶贫促进发展的工作格局。

　　2011年至今：以精准扶贫为特征的减贫攻坚阶段。2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，中央财政专项扶贫资金新增部分主要用于14个连片特困地区。党的十八大以来，随着习近平总书记“精准扶贫、精准脱贫”概念的提出，这一思想成为一切扶贫工作的中心。这一阶段的扶贫特点是把区域发展和个人帮扶结合起来，划定集中连片特困地区，在全国范围内建档立卡识别贫困人口，使得扶贫有效集中在贫困人口身上。农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）成为新的国家扶贫标准，并进一步扩展为“两不愁，三保障”，从而使更多低收入人口纳入扶贫范围。2015年中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确规定，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

　　为全球减贫提供中国范例

　　精准扶贫是我国基于自身发展和制度优势的实践创新。针对不同贫困地区经济、社会、生态环境以及贫困户状况，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理，实现一户一策的扶贫方式，是到2020年底我国基本消灭绝对贫困的重要抓手。可喜的是，我国近年来的精准扶贫取得了很大成效。从规模上看，农村贫困人口大幅减少，贫困发生率持续下降。全国农村贫困发生率由2012年的10.2%下降至到2018年末的1.7%。2013—2018年，我国连续6年超额完成千万减贫任务，累计减少贫困人口8239万人。从质量上看，贫困地区生活条件得到较大改善，农村教育文化医疗水平明显提高。据国家统计局的统计，2016年贫困地区农村居民人均消费支出7331元，年均实际增长9.6%，且消费结构明显优化，吃饭穿衣支出占比下降。同时，农村基础设施条件不断完善。贫困地区通电的自然村接近全覆盖，通电话的自然村比重达到98.2%，通宽带的自然村比重为63.4%。此外，教育文化和医疗状况明显改善。有文化活动室的行政村比重为86.5%， 91.4%的户所在自然村设有卫生站。

　　值得肯定的是，我国为全球减贫事业作出了重大贡献。世界银行数据显示，按照每人每天1.9美元的国际极端贫困标准，1981—2013年我国贫困人口减少了8.5亿，占全球减贫总规模的69.3%。联合国开发计划署2015年发布的《联合国千年发展目标报告》明确指出，中国在全球减贫中发挥了核心作用。具体来说，我国各级政府、各类经济主体在实施精准扶贫过程中进行了许多有益探索和实践，尤其在产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、就业脱贫、金融扶贫、健康扶贫等领域开展了大量探索与实践，还在改善农村基层组织建设、集体经济、管理水平、思想观念等方面积累了许多工作经验。可以说，我国扶贫攻坚的理论创新和实践探索，为全球贫困治理提供了可供参考的中国范例。

　　新时代减贫攻坚新使命

　　2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，虽然精准脱贫工作成效显著，但我国依然面临着深度贫困地区、深度贫困群体和一些特殊人群的减贫任务，以及扶贫重点和方式的较大变化。

　　第一，高度关注现行标准下的边缘人群或脆弱人群。长远来看，现行的“两不愁，三保障”标准仅是从最低生活保障的角度，帮助贫困户暂时摆脱贫困状态，很容易因脱贫不稳定或生病等偶发因素导致返贫。此外，很多地区还存在稍高于贫困标准、但收入与生活状况跟贫困户并无多大差别的“边缘户”。因其没有被精准识别，无法享受精准扶贫相关政策，也存在较大返贫的可能。因此，有必要把部分贫困边缘户纳入扶贫范围，做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶，同时注重思想扶贫、文化扶贫和精神扶贫等方式。

　　第二，基于实现基本现代化的目标重新界定贫困的内涵标准。现代化的目标涉及经济、社会、政治、文化、生态等诸方面的进步。从多维贫困的角度看，货币贫困具有可逆性，而非货币贫困通常表现出不可逆的特征。因此，多维度贫困概念可以为贫困人口提供瞄准率更高、效果更好的分类救助措施。党的十八大以来，我国逐步建立了一套以多维贫困为基础的扶贫识别体系，下一步应当将高质量的教育、医疗和基本公共服务等要素纳入减贫标准中。例如，让贫困家庭的孩子都能得到更高质量的基础教育，缩小城乡教育差距，实现“有学上”和“上好学”。

　　第三，瞄准不平等和解决相对贫困是未来减贫工作的主要任务。随着全面建成小康社会的顺利推进，大规模精准扶贫进入收官阶段。为此，党的十九届四中全会明确提出，坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。这需要政府与社会在政策优惠、资金投入、产业发展和社会治理等方面进行广泛参与和有机互动。一是不同于绝对贫困，相对贫困只能随收入不平等现象的减少而缓解，因此可将解决相对贫困与推进城乡统筹相结合，即将城乡统筹扶贫作为我国扶贫开发工作的战略选择。二是在解决相对贫困过程中，政府要注重普惠性、基础性、兜底性，积极发挥再分配的调节作用，尽快实现基本公共服务均等化，切实落实好政策、资金重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜的要求。三是注重原有的贫困地区（贫困县、贫困村）特别是连片贫困地区的相对贫困问题，通过土地制度改革等推动农村集体经济多元化发展，以“产业+扶贫”为突破口带动农民增收致富。

　　（本文系国家社科基金重大项目“贯彻新发展理念与国家治理现代化研究”（17VZL002）阶段性成果）

　　（作者系华中科技大学经济学院和张培刚发展研究院院长、教授）