粤港澳大湾区是推动“一国两制”事业发展的新实践，要辩证地看待湾区建设所面临的制度性差异，在发挥制度性差异所具有的互补合作优势的同时，更要依据《宪法》和《基本法》精神，在“一国两制”原则下推动区域合作的体制机制创新，谋求三地合作的“最大公约数”。

　　粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。2008年国际金融危机爆发以来，全球经济治理体系发生深刻变革，贸易保护主义抬头，国内经济发展进入新常态，中美经贸摩擦不断，香港经济增长缺乏持续稳固支撑，澳门经济结构相对单一、发展资源有限，珠三角九市市场经济体制发展急需新的生长点。湾区经济是区域经济发展的高级形态，本质上是开放型经济和创新型经济。在中国特色社会主义进入新时代背景下，把粤港澳大湾区上升为国家发展战略，开展粤港澳大湾区发展规划，释放出湾区经济的开放性、创新性和国际化的活力，有利于进一步深化改革和扩大开放，建设高水平参与国际经济合作新平台，建立与国际接轨的开放型经济新体制。

　　形成体制和生产要素的更优组合

　　改革开放以来，京津冀、长三角和粤港澳大湾区城市群在重塑国内区域经济地理格局中发挥了重要作用。相比于一般意义上的大都市城市群，粤港澳大湾区城市群拥有湾区经济的独特优势，具备建设世界级城市群和国际一流湾区的优越条件。第一，独特的开放优势。香港是国际金融、贸易、航运中心和自由港，澳门是世界旅游休闲中心和中葡经贸合作的平台，港澳一直是内地对外开放的门户枢纽。第二，天然的创新优势。香港拥有国际化创新资源和金融市场，珠三角拥有高科技制造业体系，因此，粤港澳大湾区具有建设国际科技创新中心的天然优势。第三，高度的国际化。香港有国际认可的法律制度，营商环境与国际接轨，有熟悉国际经贸规则的人才。因此，在粤港澳大湾区内将香港的专业服务和国际化的营商环境优势，与珠三角的人才、产业和科技相配合，可以形成体制和生产要素的更优组合。

　　建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、部署和推动的国家战略。中共中央、国务院于近期印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）明确提出，建设粤港澳大湾区有五个方面的战略定位。一是充满活力的世界级城市群；二是具有全球影响力的国际科技创新中心；三是“一带一路”建设的重要支撑；四是内地与港澳深度合作的示范区；五是宜居宜业宜游的优质生活圈。《纲要》提出，到2035年建设成为富有活力和竞争力的国际一流湾区与世界级城市群。为此，《纲要》进一步明确了包括空间布局、建设国际科技创新中心、加快基础设施互联互通、构建具有国际竞争力的现代产业体系、推进生态文明建设、建设宜居宜业宜游的优质生活圈、促进社会保障和社会治理合作、紧密合作共同参与“一带一路”建设、共建粤港澳合作发展平台共九个方面的重点任务。

　　促进区域协调与一体化发展

　　湾区经济的竞争优势来自区域协调与一体化发展。与国际典型湾区和国内区域一体化相比，粤港澳大湾区建设是“一国两制、三个关税区、三种法律制度和三种货币”的跨区域合作。这一特殊的体制机制对湾区要素便捷流动造成了一定阻碍，影响了湾区内资源高效配置。

　　第一，三地市场经济体制和社会制度的差异。“一国两制”下，港澳与内地在政治制度、社会管理体制、经济制度和生活方式等方面存在较大差异。香港与澳门作为自由港，在经济管理中较为偏重市场主体的自主运营，着力减少政府规制。而内地实行的社会主义市场经济，既强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，也主张更好发挥政府作用。香港的机构和个人在珠三角活动，难免遇到种种因制度差异导致的“不适应”。例如，内地的行业准入资质与市场监管是政府行政审批行为，与港澳更注重行业集体自律的做法不同；内地个税税率远高于香港，对信息和资金的跨境流动存在较多限制等。

　　第二，“三个独立关税区域”存在关境政策障碍。珠三角与港澳特区分属三个不同独立关税区。独立关税区之间要素跨境流动存在限制，关境的检查和监控也会降低要素流通速度。例如，港澳特区限制内地人才进入港澳就业；内地对双向跨境资本流动都有审查机制；珠三角和港澳特区技术标准与行业准入资质差异大，构成了要素和机构跨境运营的“关境之后”障碍。行业与产品的技术标准差异，都会阻碍双向货物和人员的顺畅跨境流动；内地在会计、法律等专业服务业的准入资质与港澳标准大不相同，也妨碍了港澳专业服务人才在珠三角就业。

　　第三，港澳高度自治权下的湾区合作尚缺乏法律实施机制。港澳特区高度自治，与珠三角互不隶属。粤港澳合作缺乏明确的法律实施机制，导致内地与港澳之间的合作依赖政策推动，政策落地面临困难，成为制约湾区要素便捷流通的主要制度障碍。

　　自2017年7月1日《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》签署以来，粤港澳大湾区各个合作领域的协调机制和创新政策取得了重大突破。第一，内地与香港科技创新合作不断深化。在内地与香港科技合作委员会机制下，就实现中央财政经费过境香港支持科研活动，推动香港在内地设立的科研机构享受仪器设备进口税收政策，内地与香港联合资助研发项目合作，支持香港科技创新平台建设等方面取得丰硕成果。第二，具有标志性的跨境基础设施项目实现互联互通。广深港高铁项目通过法律程序确定了“一地两检”方案，不仅确保广深港高铁的正式运营，也为粤港澳大湾区通关便利化提供了示范效应。港珠澳大桥作为粤港澳大湾区建设的先导工程于2018年10月顺利开通，在建设实践中取得了许多“一国两制”下三方协同决策、协调发展、协商解决争端的经验，是粤港澳大湾区合作机制创新的有益探索。第三，一批便利港澳居民在大湾区创新创业发展的政策措施陆续出台。例如，《港澳台居民居住证申领发放办法》已于2018年9月1日正式实施，规定港澳台居民居住证持有者享有3项权利、6项基本公共服务和9项便利。国家和居住地提供的各项基本公共服务和优惠政策，全面覆盖进入湾区发展的港澳台居民，确保了港澳台居民“进得来、留得住、干得好”，拓展了港澳台居民的创业就业空间，对于打造宜居宜业宜游湾区具有深远的意义。

　　谋求三地合作的“最大公约数”

　　推动体制机制创新是粤港澳大湾区建设的持久动力。粤港澳大湾区是推动“一国两制”事业发展的新实践，要辩证地看待湾区建设所面临的制度性差异，在发挥制度性差异所具有的互补合作优势的同时，更要依据《宪法》和《基本法》精神，在“一国两制”原则下推动区域合作的体制机制创新，谋求三地合作的“最大公约数”。针对上述不同的体制机制障碍，对症下药，构建联结三地的体制通道，谋划各项体制机制创新的政策，加快建设国际一流湾区和世界级城市群。

　　第一，用渐进的方法有针对性地消除深层次市场体制差异。在部分已经确立改革方向、不涉及敏感议题的领域，珠三角可以大胆尝试，努力推进现有的改革议程。例如，在商事登记、行政审批、事中事后监管、司法执行、知识产权保护等领域，全方位提升营商便利化水平。继续推进事业单位去行政化改革，促进湾区科研人员流动便利化，减少港澳科研机构在珠三角运营的制度差异。继续推进珠三角行业协会商会与行政机关脱钩，促进湾区行业协会商会在标准对接方面的合作。在现有条件无法最终消除体制机制差异的领域，可以限于小区域保留现有的“先行先试”措施。在部分比较敏感、难以迅速开放的领域，尝试有限区域、有限项目的开放，确保在安全底线的前提下，尽可能促进有利于大湾区合作的要素跨境流通。

　　第二，深化湾区“三个独立关税区域”之间的贸易投资便利化合作。不断推进湾区跨境海关合作以及跨境共同监管设施的建设与共享，完善口岸执法互助、信息互通、结果互认。通过落实《CEPA经济技术合作协议》、增进粤港澳行业商业协会合作等手段，全面提升湾区资质互认和标准对接。珠三角九市可借鉴港澳吸引国际高端人才的经验和做法，创造更具吸引力的人才引进环境，实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策，完善外籍高层次人才认定标准，探索采用法定机构或聘任制等形式，加快建设粤港澳人才合作示范区。

　　第三，探索粤港澳合作的法治框架，为湾区合作提供法律基础及实施机制。首先，要明确粤港澳大湾区合作的法律基础。建议从国家立法层面，或通过授权立法方式，明确粤港澳大湾区合作的行政协议的法律基础。鼓励港澳地区的立法会和行政长官，及时将行政协议转化为在港澳受认可的法律。其次，建立粤港澳大湾区合作的长效机制，把粤港澳大湾区打造成为创新地方合作机制的典范。最后，健全完善粤港澳大湾区合作的争端解决机制，依据法定程序解决贸易与投资争端，为“一国两制”下粤港澳磋商和沟通创造空间。

　　（本文系国家社科基金重大项目“新时代粤港澳大湾区协调发展机制体系研究”（18ZDA041）阶段性成果）

　　（作者系中山大学粤港澳发展研究院教授）