张延龙:完善农村集体经营性建设用地入市流转收益分配机制
2018年07月18日 08:51 来源:《中国社会科学报》2018年7月18日第1495期 作者:张延龙

  2018年中央一号文件强调,“推进体制机制创新,强化乡村振兴制度性供给”,要系统总结集体经营性建设用地入市改革试点经验,逐步扩大试点。在深入探究广东、四川、浙江、贵州、福建、重庆等几大集体经营性建设用地入市试点实际经验的基础上,剖析当前农村集体经营性建设用地入市流转收益分配制度存在的问题,探索制定适合我国国情并兼顾政府、集体与个人增值收益的分配体系的方案,具有重要的现实意义。

  推动城乡经济协调发展

  农村集体经营性建设用地入市是指将农村集体所有土地(除农用地、宅基地、公益地外)用于非农建设的土地。在符合规划和用途管制前提下,对其使用权商品化,通过出让、租赁、入股等市场交易方式,满足建设用地市场需要,以优化资源配置,提高农民收入,推动城乡经济协调发展。

  农村集体经营性建设用地入市正式进入我国土地实践领域,大致可以追溯到2005年广东省出台的政府100号令(粤府令第100号),其以政府规章的形式,明确允许集体经营性建设用地入市。此后,集体经营性建设用地入市交易的范围逐渐扩大,但总体上来看,大多集中在东南沿海一带、长江三角洲以及西部地区的部分省份。

  农村集体经营性建设用地入市的初步影响和意义在于以下两个方面。第一,为工业化、城市化提供空间,为下一轮的经济增长提供土地保障。从供给层面来看,我国农村集体建设用地总量约为16.5万平方公里,约占我国建设用地总量的72%,经营性建设用地存量约占10%,主要分布在城市周边及乡村各处。其突出的供给特点为存量值得开发,增量储备较大。如,通过城乡建设用地增减挂钩机制,间接转增;或者在法律允许条件下,通过农村宅基地直接转增(农村宅基地总量约为1000万公顷,占我国建设用地总量的40%)。再如,旧村庄、旧厂房等建筑规模存量庞大,可以通过对其整治转增。第二,缩小城乡收入差距,提高农民收入。据统计,广东省佛山市南海区在2008—2013年间,通过农村集体经营性建设用地入市,使农村人均收入从2008年的11158元增加到了2012年16673元,城乡收入比从2.33∶1缩小到2.18∶1。

  政府是否参与收益分配存在分歧

  当前的农村集体经营性建设用地入市流转收益分配体系,均保障了农民的直接参与,但对于政府是否应该参与分配,各地呈现出绝对土地产权学派和相对土地产权学派的理念分化。这突出表现在对土地增值收益调节金的征收问题上。

  一是有些地方从绝对土地所有权出发,认为法律已经明确规定集体土地所有权属于农民集体经济各级组织所有,这代表着土地入市后的流转收益自然全部归农民集体经济组织;然后,按农民等分拥有集体建设用地的原则,在集体组织成员之间平均分配。在广东省佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市流转的调研发现,市和区各级干部几乎不约而同地认为,农村集体经营性建设用地入市流转收益应当归集体经济组织所有。当地虽未明文规定,但实际上,对于流转后的收益归集体经济组织,成为了一种普遍理念和做法。再如,2008年河北省政府出台的《河北省集体经营性建设用地使用权流转管理办法(试行)》第十七条规定“集体经营性建设用地使用权出让、出租取得土地收益属所有权人所有,其他单位和个人不得截留或者挪用”。

  二是有些地方从相对土地所有权出发,认为现实中的土地所有权都是受到规划限制及其外部性影响(如,周围的基础建设投资带来了便利),因此,集体经营建设用地入市流转收益中包含了因规划所引起的收益,政府参与收益分配理所当然。如在浙江德清县农村集体经营性建设用地入市工作中,政府按照规划起到主导作用,探索城中村整治入市,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。其突出特点为,土地用途和区域位置不同,土地增值收益按类别和级差的两种标准收取,即工业用地按区域位置不同,分别按16%、20%和24%收取;商服用地按土地级差不同,分别按32%、40%和48%收取。

  各地对于政府是否参与集体经营性建设用地入市流转收益分配存在较大分歧。主要原因在于,中国是土地国有制和集体所有制并存,以至于从产权理论上去解释集体经营性建设用地入市的利益分配问题比较困难,而从地租理论去解释则较为清晰。集体经营性建设用地的所有权归属农村集体,与此相对应,由这种所有权引起的任何人租种土地都必须交纳的地租(绝对地租),应该归集体所有。然而,在入市过程中,土地因政府规划和基础设施等所产生的级差地租,不仅仅归集体所有,政府及相关人(如,农民也参与了农村的基础设施建设)也有权参与分配。因此,从地租的两个层面来讲,第一个层面由所有权引起的收益归集体所有,第二个层面的增值收益由政府、集体、个人参与分配,称为国家、集体、个人的增值收益分配体系。其中,农民参与分配是必然的,既是集体的成员又是相关人,应该具有议价权;政府参与流转收益分配应称为 “部分增值归公”而不是“增值归公”。

  各地政府主体参与分配的方式和标准不一

  虽然在有些地方,政府参与农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配,但各政府主体参与分配的方式和标准不一。

  一是政府收取增值收益金的做法不同,缺乏规范和法律基础。如重庆大足区集体经营性建设用地入市转让的过程中,政府在初始起拍价中附加了一定比例的土地增值收益金之外,对于拍卖高于初始起拍价的部分再扣除土地增值收益,剩余的部分归集体经济组织所有,缺乏明确的解释和依据。二是政府参与分配的标准存在较大分歧,缺乏参照体系。如前所述,浙江省德清县在集体经营性建设用地入市转让的过程中,根据土地用途和位置不同对商服用地收取32%—48%的土地增值收益金,而贵州“第一槌”的土槽村、金花村和兴隆村三块集体经营性建设用地挂牌出让的过程中(流转用途为商业服务),其土地增值收益金统一按20%收取。三是收益分配名目多样。对四川省成都市郫县集体经营性建设用地入市工作的调研显示,2015年9月7日,四川“第一槌”郫县唐昌镇战旗村一宗面积为13.447亩集体经营性建设用地入市的案例中,地方政府按规定扣除15%的土地增值收益调节金,其余85%的资金在集体经济组织成员间平均分配,用于风险金、招商投资公积金、公益金,如养老、新农合、环境保护等支出,呈现多样性。

  兼顾国家、集体和个人收益

  综上所述,当前各地对于农村集体经营性建设用地入市流转收益分配体系在理论依据、分配内涵、分配主体、分配方式等方面还存在诸多差异,完善收益分配体系,应着重关注以下方面。

  第一,构建适合国情并兼顾国家、集体和个人的增值收益分配体系。目前实施的《土地管理法》,没有对集体经营性建设用地入市流转收益分配作出相应规定。对此的正式提法只出现在2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,强调农村集体经营性建设用地入市的规范性和平等性。但这一政策表述在实践中很难开展,因为“享有平等收益”没有涉及不同利益诉求主体间平等利益分配。第二,合理制定增值收益金比例。在地方政府参与标准未做限制的情况下,高比例的增值收益金可能成为解决当地财政资金紧张的选项,而这会打击入市的积极性,引发集体经营性建设用地隐形交易。第三,出台相关法律制度确保农民议价权。在地位不平等条件下,如果没有规范性的法律法规保障农民的议价权,农民将很难获得相对公平的土地增值收益,从而只是收益分配方式的接受者而不是参与者。第四,加强对于集体分享收益的监管,对于收益中用于养老和新农合等公益金等比例做出详细规定,要专款专户管理。如广东省政府100号令(粤府令第100号),以政府规章的形式规定集体经营性建设用地入市取得的收益,应纳入农村集体财产统一管理,其中50%以上应当存入银行,专款专户用于集体经济组织成员的社会保障。

  (作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)

责任编辑:刘远舰
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