在新时代城市化过程中，如何培育人才、吸引人才并留住人才，是经济增长由数量型向质量型转变的核心诉求。2017年以来，“新一线城市”掀起了一轮人才争夺潮并且愈演愈烈，社会各界将之形象地称为“人才争夺战”。截至目前，宏观层面尚未有规制政策出台，学术界也缺乏相应研究成果，迫切需要在推进实践创新的基础上，不断进行理论梳理。

　　人是生产力最宝贵的能动因素

　　从政治经济学理论来看，生产力决定生产关系，科学技术是第一生产力，人又是生产力最宝贵的能动因素。因此，通过引进人才实现科技发展进而提升生产力是合乎规律的。从西方经济学理论来看，剑桥学派创始人马歇尔在100多年前就提出，城市集聚同时产生规模经济和规模不经济，城市化应该时刻关注二者的权衡。在马歇尔看来，人才大量集聚的规模经济效应十分明显，而规模不经济效应相对较弱，因此争夺人才是各城市的必然选择。以卢卡斯为代表的内生增长理论强调人力资本的重要性，认为人才是经济增长的源泉。城市经济学家亨德森提出“钟状”曲线理论，认为城市人均净产出随城市规模扩张，呈现出先增加后减少的规律。人均净产出增加是因为城市规模扩张的技术溢出效应，减少是因为城市规模扩张的交通拥挤效应。从这两种效应来看，人才集聚创造的技术溢出效应，比普通工人集聚创造的技术溢出效应大得多，而两种集聚导致的交通拥挤效应相差不大。因此，亨德森“钟状”曲线理论也支持各城市争夺人才的做法。

　　但是，在具体实践和现行政策中还需更多考虑以下因素。首先，人才引进政策本身存在执行成本，只考虑人才引进的收益而不考虑背后的成本，不符合经济学收益—成本分析思想。其次，一定时期内人才数量是有限的，一座城市人才的增加将导致其他城市人才的减少。因此，站在全社会立场上，“人才争夺战”是否会导致地区发展不平衡，进而加剧我国社会主要矛盾？最后，过于强调争夺人才而不是培育人才，可能导致城市内耗，对全社会而言是一种福利损失。

　　学界大量研究表明，中国绝大多数城市规模偏小，继续推进城市化符合城市集聚要求、满足城市承载力阈值条件，这是城市争夺人才的前提。至于“人才争夺战”的原因，包括内外因两方面。其一，随着经济增长速度由高速转向中高速，各地都在积极探寻新的经济增长点，并聚焦于科技、创新等关键领域。正如习近平总书记强调的“创新是引领发展的第一动力”，创新的主体是人才，掌握人才就掌握了创新的主动权。这是城市争夺人才的内因。其二，城市发展不进则退，“人才争夺战”形成一种囚徒困境，不管其他城市的策略选择如何，实施人才引进政策对城市自身而言总是占优策略，这是倒逼城市争夺人才的外因。

　　具体来看，常见的人才争夺手段有绿色落户通道、住房优惠补贴、过渡房、安家费、就业创业扶持、企业引才奖励、随迁家属安置、职称晋升优先、税收减免等，具体实施细节在各城市存在较大差异。例如，成都市出台了“成都产业新政50条”“成都人才新政12条”、《成都市引进培育急需紧缺技能人才实施办法》等多项人才引进措施。西安市出台了“人才新政23条”“优化高层次人才服务工作13条”等人才引进措施，不仅对人才本身提供各项优惠，还对引进人才的用人单位及中介机构提供现金奖励，高层次人才在西安市属旅游景点持卡可享受单次携带3人免景区门票和景区交通费待遇，将人才优惠和旅游业宣传结合起来。

　　人才流动宜引导不宜限制

　　针对“人才争夺战”现状，中央政府是否应该出台规制政策？从经济学理论上说，政府规制主要是为了应对市场失灵，而城市间白热化的“人才争夺战”也是一种市场失灵，因此必要的时候应该由中央政府出面进行适当的规制。规制的必要程度取决于以下三方面：第一，“人才争夺战”引致的囚徒困境是否会产生严重内耗，即纳什均衡是否严重偏离最优均衡？如果各城市为了争夺人才而出现恶性竞争，忽视人才培育，直接将大量的人力、物力和财力用于人才引进，既会加重地方政府财政负担，也可能造成人才频繁流动，抑制人才的生产性活动。第二，“人才争夺战”是否会明显加剧城市发展不平衡现象？东部城市财力雄厚、发展基础较好，在“人才争夺战”中占据先机，而西部地区近年来人才流失则较为严重。如果不从中央层面进行规制，长此以往，可能加剧东西部城市发展不平衡状况。第三，“人才争夺战”到底是市场失灵还是市场在有效配置资源？合理的人才流动是市场资源配置的表现，可以促进人尽其才，提升生产效率。但是，地方政府通过各种政策限制和激励措施来扭曲人才流动，则不是市场有效配置资源的表现。这虽然短期内可以实现人才大量流入，但如果缺乏必要的人才配套制度和创新环境，反而会束缚生产率提升。

　　“人才争夺战”表面上看是各大城市对人才的争夺，实际上涉及中央政府、地方政府和人才个体的三方博弈：中央政府选择出面干预或者放任人才流动，地方政府制定适宜的人才引进策略，人才个体出于自身利益的考虑选择到合适的城市就业或创业。因此，合理引导城市间人才流动，可从上述三个层面统筹考虑。

　　第一，从中央政府角度，人才流动只宜引导不宜限制。事实上，我国中央政府对人才向西部地区流动是持支持态度的，也有一些具体措施，如对高校应届毕业生到西部就业的补贴和奖励、设立国家社会科学基金西部项目。但是相比“人才争夺战”中的各种优惠条款而言，这些措施的激励效果较弱。因此，一旦“人才争夺战”出现严重内耗、明显加剧城市发展不平衡和扭曲人力资源配置等现象，中央政府应适当干预，但只宜引导而不宜限制人才流动。因为从宏观层面限制人才流动，将可能抑制资源配置效率，同时导致人才向发达国家外流。至于如何引导人才流动，可以考虑加大对西部高校的支持，提升其人才培育能力，同时以“一带一路”建设为契机，实施对西部城市倾斜的产业布局，提升其人才涵养能力。

　　第二，从地方政府角度，更应该关注人才配套制度的完善和创新环境的营造，避免直接以财政补贴等不可持续的方式引进人才。同时，引进人才不是城市发展的目的而是手段，只有完善人才引进之后的长效机制，实现人尽其才，才能真正有助于城市快速发展。影响人才流动的重要因素是城市房价，如何有效控制房价、解决人才后顾之忧是众多人才引进政策的基础，应避免地方政府以土地财政的方式筹集引才资金、所引人才再将各项奖补资金用于高价购房这种治标不治本的循环。最后，人才战略和产业建设必须两手抓。人才依托于产业，没有产业支撑吸引不来优质人才，即便吸引来优质人才也留不住。完善产学研体系、实现人才战略和产业建设的协同效应，是城市管理者在“人才争夺战”中需要重点思考的问题。

　　第三，从人才个体角度，应当把目光放长远，选择最适宜自身职业发展、最有利于实现人生价值的行业和城市，避免因为短期利益而束手束脚。还应签订完善的合约并树立契约精神，避免频繁变动工作而带来大量不必要的成本。人才个体应该作为城市一分子融入城市的发展建设之中，努力实现自身价值和城市发展的“双赢”。

　　（本文系国家社科基金青年项目“增长、环境和拥挤三重效应下的中国最优城市规模研究”（18CJY015）阶段性成果）

　　（作者单位：四川大学经济学院；北京大学国家发展研究院）