党的十九大报告提出，实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。基于我国党和政府所具有的行政性权责关系及其特殊的政治权威，以党政为主体的行政融合机制正在成为驱动区域协调发展的核心动力。所谓行政融合机制，是指处于平等地位的地方政府在权力配置和利益分配的过程中，对政府间关系进行沟通协作，以期实现各政府间的协调发展与合作。即在既有区域协调发展战略框架下，加大行政性的协调融合及其制度建设力度，创新区域性的行政协调工具，进一步完善区域合作机制、区域互利互助机制、区际利益平衡机制、区域功能平台机制等。创新行政融合机制，有助于协调解决跨区域发展中的制度性难题，降低制度成本，提高发展效率，形成更加紧密的区域联系，推动实施区域协调发展战略。

　　增强区域协调发展的整体性、系统性与协同性

　　当前，创新区域协调发展中的行政融合机制具有重要意义。首先，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国的不平衡发展体现在多个方面，区域不平衡发展、地区发展差距较大是其中的一个主要方面，如集中连片特困地区、边疆地区、少数民族地区等的发展滞后于东中部地区，区域整体性贫困问题突出，当地群众生活水平亟待提高。这是我国决胜全面建成小康社会需要解决的重大战略性问题，客观上需要建立一个能够统筹全局、协调各方、“抓铁有痕”的行政融合机制，大力推进实施区域协调发展战略，缩小地区发展差距尤其是公共服务差距，使全国各族人民实现共同富裕，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。

　　其次，区域协调发展在实施“十三五”规划及“一带一路”建设中的支撑作用与全新定位，客观上需要建立区域行政融合机制，打破行政区划界限和壁垒，加强规划统筹和衔接，形成市场体系统一开放、基础设施共建共享、生态环境联防联治、区域管理统筹协调的区域协调发展新态势。

　　再次，区域融合发展的国际趋势所形成的倒逼机制，以及长三角、长株潭、武汉城市圈、成渝都市圈、珠三角及京津冀区域发展的成功经验，为构建区域协调发展的行政融合机制提供了现实可能性。总之，构建区域协调发展的行政融合机制，符合经济社会发展需求和市场规律，有利于整合各地区的改革资源，增强区域协调发展的整体性、系统性与协同性。

　　念好“接”“引”“补”的“三字经”

　　构建区域协调发展的行政融合机制不能一蹴而就。近年来，各级党和政府坚持行政性的区域规划先行，不断强化区域内的交通体系、能源安全、资源开发、生态环境保护等与民生基础设施相关领域的协调发展，拓展区域合作的范围和层次。伴随着国内市场体系的不断完善，区域经济协调与集群化的发展态势得以加速推进。但与此同时，行政区域内大量的社会公共问题也呈现出“边界模糊”“功能融合”和“效应外溢”等特征，区域协调发展战略面临着行政壁垒、地方保护、职能分割与信息不畅等局部地区“碎片化现象”的挑战，并集中表现为区域行政融合机制的“缺位”。譬如，区域合作缺乏制度保障、政府部门联动协同有待加强，地方保护主义问题依然存在，区域落实合作框架平台和专题的执行机制不到位，区域生态和各种补偿机制缺位，区域统一的绩效考核机制脱节，区域信息沟通和共享机制不健全等，制约政府服务市场主体的能力和市场监管效率的提升。当务之急是要破除区域合作中的本位主义、认知差异、信息不对称、缺乏有效信任、制度性壁垒等阻碍区域合作的体制性“温床”。

　　建立和完善促进区域协调发展的行政融合机制，要以“简政放权、放管结合、优化服务”为重点，强化法律约束、风险约束和组织约束，规范政府行为，建立利益分享和利益调节机制，建立符合社会主义市场经济规律，与开放型经济体系相适应，与国际化、法治化、透明化的营商环境相匹配的行政融合机制。

　　总体思路是要念好“接”“引”“补”的“三字经”。“接”，即承接和对接。区域协调发展要积极主动承接区域行政融合的制度创新试验，为全国提供可推广、可复制经验。同时，实现区域内府际制度的相互对接，围绕改革开放大局推进政府协商合作机制创新。“引”，即引进国内外好的经验和做法。一方面学习国内外其他地区在行政融合方面好的创新做法，另一方面通过区域协调发展战略扩大对外开放，对接国际惯例，倒逼行政融合与政府职能转变，适应国际化营商环境需求。“补”，即补区域合作的短板。通过推进区域协调发展战略的协调运行，发现各级政府在协商、合作方面存在的问题，同时利用区域协调发展战略的先行先试，弥补合作理念、协商方式等方面的不足。

　　促进公共行政府际间的协调与整合

　　在区域协调发展中创新行政融合机制，目标是追求“行政一体”，即公共行政府际间的“协调”与“整合”，这也是行政组织分工与分化之后所必然面对的功能需求。据此，在区域协调发展中，至少需要在以下六个方面创新行政融合机制。

　　一是建立区域协调的组织领导机制。譬如联席会议制度等，统筹中央与地方政府、地方政府之间和上下级政府之间行政资源，共同研究解决区域合作重大事项，打造多种形式、多方参与的问题协商解决平台，为推动区域深度合作提供强大的组织保障。二是建立区域政策沟通机制。完善规范引导城市群健康有序发展的政策体系，加强区域发展规划编制中的沟通、协调与衔接，进一步打破行政区划界限，加强规划层面的对接。建立政策协调沟通机制，保证政策的针对性和有效性。建立资源保障、能源安全、食品监管、社会管理、生态环境等关系区域整体利益和长远发展的各种突出问题的协同机制，协调出台相关政策，协同实施相关项目，确保各项重点任务落到实处、收到实效。三是优化区域产业转移机制。完善政府引导、企业主体、市场推动的灵活高效的区域合作产业转移机制，大力建设承接产业转移示范区和加工贸易梯度转移承接地，深化产业链、供应链整合，提升产业发展水平，推动区域协同合作、联动发展。四是强化区域生态保护协同机制。完善区域环境污染联防联控和预警应急体系建设，联动实施环境污染防治行动计划。加大对环境突出问题的联合治理力度，探索开展环保统一执法行动。探索生态补偿机制，推行环境污染第三方治理。加强信息共享与应用平台建设，提升环境污染监测预警能力。加强区域废危转移跟踪和监督管理，确保危废安全利用处置。协同实施生态恢复与修复工程，全面提升生态红线区管控和保护水平。五是建立区域公共服务和社会治理协调机制。譬如，加强跨区域职业教育合作和劳务对接，推进统一规范的劳动用工、资格认证和跨区域教育培训等就业服务制度。加大基本养老保险、基本医疗保险等社会保险中关系转移接续政策的落实力度。构建协同联动的社会治理和安全监管工作机制，应对事故灾难、环境污染、公共卫生等跨区域突发事件，有效预防和减少生产安全事故。完善集中连片特殊困难地区扶贫机制，加大政策支持力度。六是构建区域对外开放大通关体制。加快构建信息互换、监管互认、执法互助大通关管理体制机制。加强口岸管理的制度化、规范化、科学化、现代化建设，提升口岸管理工作水平，完善口岸工作机制，提高通关效率，确保国门安全。加强口岸管理相关部门监管协作，全面推进“一次申报、一次查验、一次放行”模式，实现区域通关协调和检验检疫协调。建立健全信息共享共用机制，推进口岸执法部门信息互换、监管互认和执法互助，打造更加高效的口岸通关模式。

　　（作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授）