减少和消除贫困，一直是发展中国家在经济发展进程中的一项长期任务。2015年世界各国领导人在联合国通过了“可持续发展目标”（SDGs），提出2030年“在世界各地消除一切形式的贫困”。与此同时，中国政府做出了更加坚定的承诺——到“2020年消除绝对贫困”。

　　中国特色扶贫开发道路成效斐然

　　从历史数据来看，中国扶贫成效斐然。改革开放以来，特别是20世纪80年代中期，国家开始有计划、有组织、大规模地实施扶贫开发项目，中国的贫困人口规模和贫困发生率都大幅下降，扶贫开发事业取得了举世瞩目的伟大成就。从20世纪70年代后期开始，中国贫困人口规模的下降已超过90%。按官方最早制定的农村居民家庭人均纯收入贫困标准（即极端贫困线），我国农村贫困发生率从1978年的30.7%下降至2007年的1.6%。2008年，贫困标准被提高至当年价格下的1196元/人/年（即低收入线）。按此标准，农村贫困发生率从2000年的10.2%下降至2010年的2.8%。2011年，中国政府上调了农村贫困线，将2010年的贫困线确定为2300元/人/年。根据新的贫困线，2010年中国农村的贫困人口大约为1.5亿，贫困发生率为17.27%。在过去6年中，贫困发生率由2010年的17.27%下降至2016年的4.5%，农村贫困人口持续下降，到2016年已不足4400万人。中国扶贫事业取得的巨大成就，不仅对促进区域经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固和社会和谐发挥了重要作用，同时也为全球的减贫事业作出了重大贡献，成功走出了一条中国特色扶贫开发道路。

　　深度贫困地区：脱贫攻坚的“重中之重，坚中之坚”

　　贫困仍然是中国当前主要的社会问题。受多方面因素影响，农村贫困问题依然十分突出。第一，尽管近些年来贫困人口的绝对数量已经大幅减少，但自2010年以来减贫速率逐步减缓，扶贫难度不断提高。第二，中国使用的贫困线只是以收入/消费为维度的，而不是多维的贫困线。如果按照多维的标准来估计中国农村贫困状况，农村家庭的贫困发生率会有很大程度的上升。换句话说，除了收入/消费贫困之外，还有相当数量的农村家庭因病致贫、因学致贫、处于住房贫困中或者面临吃水、出行、用电、养老等诸多困难。此外，在农村贫困人口中，要尤为关注老年人和儿童贫困。与其他国家相同，中国的老年贫困和儿童贫困发生率都要高于其他人群。根据北京师范大学“新形势下农村贫困人口的结构”研究报告，现今农村老年人贫困发生率比平均水平高5%，而儿童贫困发生率比平均水平高10%。针对这些特殊人群的贫困问题，仅解决他们的收入贫困是远远不够的，而医疗保障和教育保障往往是必不可少的。第三，深度贫困地区的扶贫攻坚任务依然艰巨。现有大部分贫困地区的贫困人口集中分布在生产生活条件差、自然灾害多、基础设施落后的连片特困地区。近期，习近平总书记到山西吕梁考察调研时强调，深度贫困地区是脱贫攻坚的“重中之重，坚中之坚”。深度贫困地区是2020年全面建成小康社会的一个短板，必须进一步动员全党、全国、全社会的力量，齐心协力打好脱贫攻坚战。

　　重点关注多维贫困 提高贫困户瞄准度

　　为适应新时期扶贫的要求，2015年中共中央国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，规定了到2020年的总体扶贫目标：稳定实现“两不愁、三保障”，确保现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困线全部“摘帽”，并解决区域性整体贫困问题。为实现这一目标，国务院提出实施“精准扶贫方略”，要求在扶贫工作中做到“六个精准”——扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，排在首位的是“扶贫对象精准”。

　　目前，我国农村地区实际用于识别贫困家庭的措施，主要有低保制度和建档立卡制度。其中，中国农村最低生活保障制度（以下简称“低保”）是居民最低生活水平的保障制度。近十年中，我国农村低保制度得到了迅速发展。据民政部最新统计数据显示，截至2015年底，全国农村低保对象达2846.2万户（4903.6万人）。全年各级财政共支出农村低保资金931.5亿元。各地农村居民最低生活保障制度规定，农村低保的保障对象为家庭人均纯收入水平低于户籍所在区县最低生活标准的农村居民，即绝对贫困人口。在实际操作中，除了收入标准外，农村低保户的识别还会考虑到一些其他因素，如家庭财产多少，是否有老、弱、病、残成员，是否受到自然灾害冲击等多维度的标准。根据北京师范大学“农村低保政策的瞄准效果分析”研究报告，若按照收入贫困标准，农村低保的瞄准水平很低，而按照多维贫困标准，农村低保的瞄准率有所提高。究其原因，在实际低保户的识别中，多维标准部分代替了收入标准。虽然收入水平是评判低保户的重要标准，但并不是唯一标准。农村低保户的确定主要由各县市自行评定，地方政府在评判时，会综合考虑如家庭人口结构、家庭变故和自然灾害等因素，从而弱化了收入标准的作用。这与多维贫困的理念即中央脱贫攻坚的目标相一致，也是我国扶贫政策的进步。2017年，习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调，“要落实教育扶贫和健康扶贫政策，突出解决贫困家庭大病、慢性病和学生上学等问题”。因此，精准扶贫不仅要解决收入贫困户的贫困问题，也要重点考虑多维贫困户的贫困问题。

　　作为精准扶贫工作的基础，建档立卡政策第一次实现了到村到户到人，通过对每个贫困户建档立卡的形式来摸清贫困人口底数、贫困程度和贫困原因，实现动态调整，提高扶贫措施的有效性。在实际工作中，建档立卡户的识别主要是以家庭收入为识别标准，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，整户识别。建档立卡政策开始于2014年，全国扶贫系统组织80万人进村入户，共识别出12.8万个贫困村和8962万贫困人口，并进行建档立卡，实行有进有出的动态管理。2015年8月至2016年6月，全国扶贫系统开展了建档立卡的“回头看”工作，补录贫困人口807万人，剔除非贫困人口929万人。2017年，国务院扶贫办组织各地对2016年脱贫真实性开展自查自纠，将245万脱贫人口重新识别为贫困人口，进一步提高了贫困户的瞄准度。

　　打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入小康社会，是实现全面建成小康社会目标的重大任务，事关中华民族伟大复兴、“两个一百年”奋斗目标的实现。扶贫攻坚，重在精准。切实瞄准贫困群体是开展精准扶贫工作的首位要求。正如习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上所强调的，“要解决好‘扶持谁’的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策”。“开对了‘药方子’，才能拔掉“穷根子”，“实施精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战”。

　　（作者单位：北京师范大学中国收入分配研究院）